피고인 지방공사는 주택사업, 체육시설업 및 관광단지 조성사업 등을 목적으로 설립된 지방공기업이고, 원고들은 피고 산하 A 센터의 근로자이거나 근로자였던 사람들이다.

피고는 2007. 4. 2. 성과관리규정을 제정하여 각 부서(실·처·단·센터)를 평가단위로 하는 성과관리 제도를 마련하고, 그 무렵부터 그 평가 결과에 따라 근로자들에게 성과급을 차등 지급해 왔으나, 이 사건의 센터 소속 근로자들인 원고들에게는 성과관리규정에 따른 성과급을 지급하지 않았다.

원고들은 피고를 상대로 성과관리규정에 따른 성과급의 지급을 청구하는 이 사건 소를 제기하였다. 제1심은 원고들의 청구를 모두 기각하였다(대구지방법원 2020. 6. 4. 선고 2020가합201518 판결). 원고들은 항소하면서 피고가 고의 또는 과실로 성과관리규정에 따른 성과평가를 하지 않은 것이 근로계약상 채무불이행 또는 원고들을 다른 근로자들보다 불리하게 차별하는 불법행위임을 이유로 하는 손해배상청구를 예비적으로 추가하였다. 원심에서도 주위적 청구에 관한 원고들의 항소와 예비적 청구를 모두 기각하였다(대구고등법원 2021. 6. 16. 선고 2020나23210 판결). 하지만, 대법원은 원고들의 청구를 인용하는 취지로 원심판결을 파기하고 사건을 대구고등법원에 환송하였다.

“피고는 2016년부터 2018년까지 원고들에 대하여 성과평가를 실시하지 않고 개인별 평가등급도 부여하지 않았으므로, 개인별 평가등급의 최하등급인 ‘가’ 등급보다 상위 등급을 전제로 한 성과급 지급의무를 인정하기는 어려우나, 최하등급인 ‘가’ 등급에 부여된 지급률만큼은 보장된 것이므로 피고는 그에 해당하는 성과급을 지급할 의무를 부담한다고 보아야 한다.

가) 행정안전부는 매년 지방공기업의 예산편성기준을 마련하여 지방공기업으로 하여금 경영평가에 따른 성과급을 지급하도록 하고 있고, 피고는 2007. 4. 2. 성과관리 제도의 운영을 위한 성과관리규정을 제정하여 성과평가의 기준과 방법을 마련하면서 성과관리규정 제7조 제1항에서 ‘성과관리평가를 부서(실·처·단·센터)별로 구분하고 근무성적평정 및 인사고과에 반영하여 성과급을 차등 지급할 수 있다’고 규정하였다.

나) 피고가 성과관리규정에 따라 지급하는 성과급은 자체평가급과 인센티브 평가급으로 구분된다. 자체 평가급은 행정안전부 장관의 경영평가와 관계없이 행정안전부의 지방공기업 예산편성기준에서 그 지급률을 정한다. 인센티브 평가급은 행정안전부 장관이 경영실적 등을 토대로 경영평가를 실시하여 피고를 포함한 지방공기업들의 경영평가등급(‘가’~‘마’ 등급)을 결정하고 등급별 지급률의 범위를 정하면 지방자치단체장이 그 지급률의 범위 안에서 각 지방공기업의 지급률을 결정한다. 피고는 위와 같이 정해진 각 지급률을 합산하여 산정된 지급총액을 재원으로 하여, 성과관리규정에 따른 업무성과의 평가 등을 거쳐 개인별 근무성적에 따라 평가등급을 4등급(수, 우, 양, 가)으로 구분하고, 그 등급에 따라 지급률에 차등을 두어 성과급을 지급한다. 피고가 행정안전부 장관의 경영평가에서 최하인 ‘마’ 등급을 받게 되면 인센티브 평가급의 지급률은 0%가 되지만, 이 경우에도 자체평가급 지급률(2016년부터 2018년까지 각 연도마다 100%)은 부여된다.

다) 원고들이 성과급 지급을 청구하는 대상연도인 2016년부터 2018년까지 피고는 경영평가에서 ‘마’ 등급을 받은 적이 없다. 피고는 매해 통보받은 자체 평가급과 인센티브 평가급의 지급률을 기초로 내부 성과평가를 거쳐 근로자들에게 성과급을 차등 지급하였다. 피고가 개인별 평가에서 최하등급인 ‘가’ 등급을 받은 근로자에게 지급한 인센티브 평가급의 지급률은 2016년도 170%, 2017년도 175%, 2018년도 130%이고, 자체 평가급의 지급률은 각 연도마다 100%이다.

라) 그럼에도 원심은 그 판시와 같은 이유를 들어 피고에게 최소한도의 성과급의 지급의무도 인정되지 않는다고 판단하여 원고들의 주위적 청구를 모두 기각하였다. 이러한 원심의 판단에는 피고의 성과급 지급의무의 발생 여부에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.”

대상판결은 지방공기업인 지방공사가 특정 조직 직원들을 상대로 성과관리규정에 따른 성과평가를 실시하지 않아 개인별 평가등급을 부여하지 않았더라도, 적어도 최하등급의 성과급은 지급해야 한다는 것으로 정리할 수 있다. 이 대상판결을 두고 다양한 논의가 있을 수 있다. 다만, 이하에서는 지방공사, 지방공단 및 출자·출연기관(이하, ‘지방공공기관’이라 한다)에 시사하는 2가지 사항에 대해 간략히 살펴보도록 하겠다.

하나는, 지방공공기관 조직 전반을 통합하는 인사노무관리를 시행하여야 한다는 것이다.

지방직영기업을 제외한 지방공공기관은 지방자치단체와 분리된 별도의 법인격을 가지고 있다. 반면, 지방공공기관 내부의 부서는 별도의 법인격을 가지고 있는 것이 아니라 지방공공기관 산하 조직에 불과하다. 각각의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 정관 등 내부규정에 따라 역할을 구분한 것이다. 특히, 지방자치단체 각 부서로부터 각각의 위탁사업 또는 대행사업을 수탁받음에 따라 대다수의 지방공공기관은 사업별로 조직을 달리 구성한다. 이에 각 사업의 효율적 수행을 위하여 해당 부서장에게 일부 인사권을 위임하는 등 별도로 인사노무관리를 하기도 한다. 하지만, 이와 같은 인사노무관리는 조직 내 갈등과 대상판결과 같은 분쟁의 원인이 되기도 한다.

대표적인 예로 특정 조직과 부서의 사업만을 위하여 직원을 채용하는 경우가 있다. 해당 직원과 근로계약 체결 시 근무장소와 근무내용을 한정하기도 한다. 하지만, 근로계약에서 근로내용이나 근무장소를 특별히 한정한 경우 사용자가 근로자에 대하여 전보나 전직처분을 하려면 원칙적으로 근로자의 동의가 있어야 한다(대법원 1997. 7. 22. 선고 97다18165, 18172 판결 등). 즉, 지방공공기관의 원활한 운영을 위해 필요에 따라 전보 등의 인사권 행사를 하고자 하더라도, 위와 같이 근무장소와 근무내용이 한정하여 직원을 채용한 경우에는 개별 동의를 받지 못할 경우 향후 전보 등 인사권 행사에 어려움이 있을 수 있는 것이다.

또한, 일부 직원들은 자신이 속한 부서 또는 조직이 지방공공기관과 분리된 별도의 법적 주체로 간주하거나 통제를 받지 않아도 되는 별도의 조직인 것으로 오해하는 경우도 있다. 더 나아가 자신이 담당하는 사업이 타 사업보다 우위의 사업인 양 특권 의식을 갖는 경우도 발견된다. 이와 같은 조직 문화가 확산될 경우 사일로 현상(silo effect, 소위 부서 이기주의 현상이라고도 함)으로 이어지게 되어 경영의 장애 요소로 작용하게 된다. 다시 말해, 직원 간 중요한 정보를 상호 공유하지 않게 됨에 따라 기관 전체의 효율성이 저해되며, 직원 간 갈등이 고착화되어 노노 갈등이 발생할 수 있게 되는 것이다. 이에 지방공공기관은 별도의 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 공통의 목표와 방침 하에 일체를 이루면서 각 사업이 유기적으로 운영될 수 있도록 하는 인사노무관리를 실시하여야 한다. 만약, 능동적이고 유연한 사업 수행을 위하여 특정 부서 또는 조직을 별도로 관리하고자 할 필요성이 있는 경우에는 신중한 접근을 하여야 한다.

다른 하나는, 정부 또는 지방자치단체의 예산편성기준, 인사조직지침 등 각종 지침을 반영하여 단체협약 또는 취업규칙 등을 정비하여야 한다는 것이다.

정부의 예산편성기준 등이 지방공공기관 임직원에 직접 적용될 수 있는 규범에 해당하는지에 대해서는 논란이 있다. 다만, 임직원에 직접 적용되는 규범에 해당하지 않는다고 보더라도 지방공공기관에서 이를 준수하지 않을 경우, 방만경영 등의 이유로 감사의 대상이 될 수 있으며 경영평가에 있어서 불이익을 받을 수 있다. 이에 지방공공기관은 노사 간 적극적인 대화를 실시하여 예산편성기준 등을 준수할 수 있도록 해당 지침의 내용을 단체협약, 취업규칙 등에 반영하여야 한다. 예산편성기준 등을 단체협약, 취업규칙 등에 적절하게 반영하지 못할 경우, 각종 분쟁의 원인이 될 수 있다. 특히, 대상판결에서도 논의되고 있는 경영평가 성과급 지급 제외가 대표적인 분쟁 대상이 될 수 있다.

2024년 지방공기업 예산편성기준에서는 비리 등으로 사회적 물의를 일으켜 퇴사하거나 형이 확정된 자 등에 대해서는 평가급 지급대상에서 제외하도록 정하고 있다. 또한 휴직, 직위해제, 장기병가(병가 중 연 6일을 초과하는 일수는 평가급 산정 시 제외), 징계, 공로연수 등의 사유로 실제로 직무에 종사하지 않은 기간은 일할계산하여 제외하되, 다만 공상휴직, 공무상 병가, 코로나19로 인한 공가, 코로나19 시설휴업에 따른 휴직으로 직무에 종사하지 않은 경우는 제외기간에 포함하지 않는다고 정하고 있다. 만약, 위와 같은 사항이 단체협약 또는 취업규칙 등에 제대로 반영되어 있지 않은 상황에서 예산편성기준만을 이유로 경영평가 성과급 지급을 제외하거나 일부만을 지급하였을 경우, 해당 직원들은 법률적 근거 없이 지급을 제외하였다고 이의를 제기할 수 있는 것이다. 특히, 지방공공기관 경영평가 성과급은 임금에 해당한다고 볼 것이므로, 임금체불에 따른 형사처벌까지 문제시될 수 있는 것이다.

지방공공기관은 이미 지방행정의 한 축으로 자리매김하고 있으며, 그 역할과 책임이 강조되고 있음에 따라 법치행정의 준수는 당연하다. 이를 위하여 특별히 중요시하여야 하는 것이 바로 임직원의 업무 수행의 근간이 되는 사규이다. 지방공공기관의 사규는 단순히 기관장의 방침을 제도화하는 것이 아니며 형식적으로 존재하는 것이 아니다. 지방공공기관의 사규는 법률, 조례 등의 법령뿐만 아니라 정부 및 지방자치단체의 지침 등도 반영하여야 한다. 더불어, 일부 사규는 명칭에 무관하게 소속 직원의 근로조건 및 복무규율을 정하고 있는 취업규칙에 해당하여 근로기준법의 통제를 받기도 한다. 이에 지방공공기관은 주기적으로 법령과 지침 등을 적확하게 반영할 수 있도록 사규를 정비하는 것이 요구된다.