지방계약법은 지방자치단체가 공공사업을 수행하는 과정에서 계약의 체결과 이행에 관한 규정을 정리한 법률이다. 이 법은 공정하고 투명한 계약 체결을 통해 공공의 이익을 보호하고, 예산의 낭비를 방지하며, 지역 경제의 활성화를 도모하는 데 중점을 두고 있다. 지방계약법에 따라 계약을 체결할 때 유의해야 할 몇 가지 중요한 사항이 있다. 최근 지방계약법 관련 주요 판결을 살펴보고 계약 시 유의해야 할 사항들을 철저히 준수하는 것이 필요하다.
지방공공기관인 지방공기업, 출자·출연기관은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하, ‘지방계약법’이라 함)을 적용 또는 준용하여 각종 계약(이하, ‘지방계약’이라 한다)을 체결한다(지방공기업법 제64조의2 및 같은 법 시행령 제57조의8, 지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률 제17조 및 같은 법 시행령 제12조 등).
지방계약은 관련 법령과 하위 규정들이 많을 뿐만 아니라 지속적으로 개정이 이루어지고 있기 때문에 실무담당자들이 어려워하는 업무 분야이다. 하물며 지방계약을 둘러싼 분쟁도 끊이지 않고 있다. 지방공공기관이 지방계약법 등에서 규정하고 있는 사항을 준수하지 아니하였다거나 계약상대방의 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건 등을 설정하였다는 이유 등이 대표적인 분쟁의 원인이 되고 있다.
대법원은 입찰참가자격제한(부정당업자제재) 처분을 제외하고 지방계약의 법적 성질을 사법상 계약으로 보고 있으며, 원칙적으로 사적자치의 원칙에 따라 지방계약법에서 규정하고 있는 각종 사항의 적용을 배제하거나 달리 정하는 별도의 특약이 가능하다고 보고 있다. 그러면서도 대법원은 별도의 특약이 부당하다고 판단하기도 하며, 일부 지방계약법 조항에 대해서는 당사자의 의사로 그 적용을 배제할 수 없다는 판결을 하기도 하였다. 이와 관련하여 지방공공기관 임직원이 참고할 만한 최근의 대법원 판결을 소개한다.
비용 청구 포기각서 등을 무효로 본 사례
대법원 2023. 6. 29. 선고
2022다 286212 판결
(1) 사안의 개요
피고인 갑 지방자치단체가 을 주식회사에 초등학교 신축공사를 도급을 준 다음 공사 현장의 폐기물 예상 수량을 산출하여 원고인 병 주식회사 등에 건설폐기물 처리용역을 도급주었고, 위 용역계약은 용역계약일반조건을 계약의 일부로 삼고 있다. 원고 등은 공사 준공 무렵 피고에게 초과물량에 대한 비용을 청구하지 않겠다는 내용의 정산동의서와 포기각서를 작성·교부하였고, 준공검사 등이 이루어졌다. 이후 원고 등은 예상 물량을 초과한 건설폐기물을 처리하고 갑 지방자치단체 측에 물량 초과 사실을 알렸으나, 갑 지방자치단체 측은 시공사인 을 회사 측에 협의를 하라고 전가하면서, 초과된 건설폐기물 처리비용을 공사비용에 계상하기 위한 조치를 취하지 아니하였고, 초과 물량에 대한 용역대금을 지급하지 아니하였다. 이에 원고는 피고를 대상으로 공사대금 및 손해배상청구소송을 제기하였다. 원심에서는 포기각서 등이 유효하다는 이유로 원고의 청구를 모두 배척하였으나, 대법원은 원고인 병 회사 등이 포기각서 등을 작성·교부한 것은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제6조 제1항에 반하여 계약상 이익을 부당하게 제한하는 불리한 의사표시를 한 것으로서 그 효력을 인정할 수 없다고 하였다.
(2) 판결의 요지
지방계약법 제6조 제1항은 “계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 하며, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다. 그 취지는 지방자치단체가 계약의 적정한 이행을 위하여 계약상대방과의 계약에 근거하여 계약특수조건 등을 부가하는 것이 금지되거나 제한되지 않지만 지방계약법 제6조 제1항에 따라 계약상대방의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약은 효력이 없다는 것이다(나아가 2023. 4. 11. 법률 제19332호로 개정된 지방계약법 제6조 제3항은 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결할 때 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 되고, 부당한 특약이나 조건은 무효로 한다.”라고 명시하고 있다). 위 법리는 계약 체결 이후의 계약금액 조정신청 포기처럼 계약상대방의 계약상 이익이 부당하게 제한되는 단독행위 내지 의사표시의 경우에도 마찬가지로 적용된다.
(3) 검토
지방공공기관이 일방 당사자가 되는 계약은 사법상 계약으로서, 계약상대자와 합의 하에 특약을 두는 것은 사적 자치와 계약자유의 원칙상 허용된다. 하지만, 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약은 효력이 없다. 다만, 그 특약이 계약상대자에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 계약상대자의 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 특약을 정함으로써 계약상대자에게 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되어야 한다. 그리고 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약인지는 그 특약에 의하여 계약상대자에게 생길 수 있는 불이익의 내용과 정도, 불이익 발생의 가능성, 전체 계약에 미치는 영향, 당사자들 사이의 계약체결과정, 관계 법령의 규정 등 모든 사정을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2017. 12. 21. 선고 2012다74076 전원합의체 판결). 이에 지방공공기관은 지방계약법에서 정한 내용과 다른 별도의 특약을 설정하고자 할 경우에는 해당 특약이 부당한지 여부에 대하여 별도의 검토가 요구된다.
용역계약에 편입되지 않은 약정서를 무효로 본 사례
대법원 2022. 1. 13. 선고
2019다279542 판결
(1) 사안의 개요
지방자치단체인 갑 광역시가 하수처리장에 하수처리 과정에서 발생하는 슬러지를 감량하는 시설을 설치하기 위하여 을 주식회사와 설계 용역계약을 체결한 다음, 병 주식회사와 위 시설 공법기자재의 제작·구매·설치를 하는 용역계약을 체결하였다가 이를 해제하여 정산한 후 다시 정 주식회사와 위 시설을 보완·완성하여 종합시운전을 하는 용역계약을 체결하면서, 을 회사 및 정 회사로부터 ‘감량화 시설에 관하여 슬러지 감량률 48% 이상의 성능을 보증하고, 이에 미달할 경우 시설비와 철거비를 모두 부담한다.’는 내용의 약정이 포함된 성능보증서를 제출받았다. 위 시설이 설치된 후 정상적으로 가동되지 못하자, 갑 광역시가 을 회사를 상대로 위 약정에 따른 시설비와 철거비의 지급을 구하였다.
대법원은 위 약정이 기재된 성능보증서는 을 회사가 설계 용역계약서와 별도로 작성한 문서이므로, 위 약정이 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제14조에 따라 유효한 계약 내용이 되기 위해서는 설계 용역계약서에 위 약정이 편입된다는 뜻이 명시적으로 기재되어 있거나 적어도 성능보증서가 붙임서류로 첨부되어 있어야 하는데, 그러한 사정을 발견할 수 없다는 등의 이유를 들어 위 약정이 설계용역 계약에 편입되어 유효하다고 본 원심판단에 법리오해의 잘못이 있다고 하였다.
(2) 판결의 요지
지방자치단체가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등에 적용되는 지방계약법 제14조는 ‘지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 계약의 목적, 계약금액, 이행기간, 계약보증금, 위험부담, 지연배상금, 그 밖에 필요한 사항을 명백히 적은 계약서를 작성해야 하고, 담당공무원과 계약상대자가 계약서에 기명·날인 또는 서명함으로써 계약이 확정된다.’고 정하고 있다.
이 규정은 지방자치단체가 사경제의 주체로서 사인과 사법상의 계약을 체결하는 경우에 계약 내용을 명확히 하고 적법한 절차에 따를 것을 담보하기 위한 강행규정이다. 따라서 지방자치단체가 사인과 사법상의 계약을 체결할 때에는 이 규정에 따라 계약서를 따로 작성하는 등 그 요건과 절차에 관한 규정을 준수해야 하고 이러한 요건과 절차에 관한 규정을 준수하지 않은 계약은 그 효력이 없다.
(3) 검토
종전부터 대법원은 지방자치단체가 사인과 사법상의 계약을 체결할 때에는 지방계약법 제14조에 따라 계약서를 따로 작성하는 등 그 요건과 절차에 관한 규정을 준수해야 하고 이를 준수하지 않은 계약은 효력이 없다고 하였다(대법원 2004. 1. 27. 선고 2003다14812 판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009다52335 판결 등). 지방공공기관은 계약상대방과 일련의 계약 절차 외에도 특이사항이 발생할 경우 별도의 문서를 작성·교부받는 경우가 있다. 하지만 그와 같은 경우에도 지방계약법 제14조를 준수하지 않는다면 효력이 부인될 수 있음을 유의하여야 할 것이다.
지방계약법 지연이자 규정이 강행규정이라는 사례
대법원 2022. 4. 28. 선고
2020다230352 판결
(1) 판결의 요지
지방계약법 제30조 제1항, 제2항은 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 정당한 사유 없이 계약의 이행을 지체한 계약상대자로 하여금 대통령령이 정하는 바에 따라 지연배상금을 내도록 하여야 한다고 정하고 있다. 그 위임에 따라 지방계약법 시행령 제90조 제1항 전문은 계약상대자(국가기관과 지방자치단체를 제외한다)가 계약상의 의무를 지체하였을 때에는 지연배상금으로서 계약금액에 행정안전부령으로 정하는 비율과 지체일수를 곱한 금액을 계약상대자로 하여금 현금으로 납부하게 하여야 한다고 정하고 있다. 그 위임에 따른 지방계약법 시행규칙 제75조 제1호는 공사의 경우 원래 지연배상금률을 1,000분의 1로 정하고 있었으나 2016. 11. 29. 행정자치부령 제86호로 개정할 당시 1,000분의 0.5로 변경되었다. 특히 2016. 11. 29. 개정된 지방계약법 시행규칙 부칙 제1조는 “이 규칙은 공포한 날부터 시행한다.”라고 정하고, 제3조는 “이 규칙 시행 전에 지연배상금 부과 사유가 발생한 경우 지연배상금 부과 사유 발생일부터 이 규칙 시행일 전날까지의 지연배상금률에 대해서는 제75조의 개정 규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.”라고 정하고 있다.
위와 같은 지방계약법 제30조, 그 시행령 제90조 및 그 시행규칙 제75조의 개정 전후의 문언과 내용, 지방자치단체를 당사자로 하는 공공계약의 성격, 지방계약법령의 목적과 체계 등을 종합하면, 지연배상금 비율에 관한 위 규정은 지방자치단체를 당사자로 하는 모든 공공계약에 적용되는 효력규정으로 보아야 한다. 위 시행규칙 제75조가 계약의 효력에 영향을 미치는 규정이 아니라면 위 시행규칙의 부칙 규정이 무의미하게 될 것이라는 점에서도 위와 같은 해석이 타당하다.
(2) 검토
정당한 사유 없이 계약의 이행을 지체한 계약상대자는 지연배상금을 부담하여야 한다(지방계약법 제30조 제1항). 지연배상금은 계약금액에 지연배상금률과 지체일수를 곱한 금액이다. 그리고 지연배상금률은 지방계약법 시행규칙 제75조에서 규정하고 있으며, 대법원은 해당 규정을 지방자치단체를 당사자로 하는 모든 공공계약에 적용되는 효력규정으로 본 것이다. 즉, 지방공공기관과 계약상대자가 지방계약법 시행규칙이 정한 지연배상금률을 초과하는 약정을 하더라도 그 초과분에 대해서는 무효이므로 인정되지 않는다.
장호진
지방공기업평가원
연구위원·법학박사·변호사
