지방공기업의 설립 타당성 검토 제도 개요
치단체가 지방공기업을 설립하고자 할 때 「지방공기업법」은 전문기관에 의한 타당성 검토를 받도록 규정하고 있다. 전문기관은 지방공기업평가원(이하, 평가원)과 한국지방행정연구원으로 지정되어 있는데, 사실상 지방공기업 사무를 담당하는 평가원에서 설립 타당성 검토를 전담하고 있다.
‘전문기관’에서 타당성 검토를 받아야 하는 방식을 통상 ‘전문기관 방식’이라고 하며 전문기관 방식이 도입된 것은 2016년부터이다. 전문기관 방식을 도입한 취지는 지방자치단체 또는 지방공기업에서 선정한 기관에서 타당성 검토를 수행함에 따라 생기는 공정성 문제를 미연에 방지하기 위함이다.
지방공기업 설립 타당성 검토의 역사를 조금 더 거슬러 올라가 보자. 1990년대 지방자치 시대가 본격적으로 열린 이후 1999년 원래 행안부(당시 행자부)가 가지고 있던 지방자치단체의 설립 권한이 자치단체장에게 이양되었다. 같은 해 지방공기업의 남설 및 경영부실을 방지하기 위해 설립 시 타당성 검토를 의무적으로 받게 하는 제도도 동시에 도입되었다. 그러나 당시 타당성 검토의 수행기관을 자치단체가 임의로 선정할 수 있어 지방공기업의 남설을 방지하는 데 한계가 있었다. 따라서 2015년 지방공기업법 24차 개정을 통해서 타당성 검토를 전문기관에 받게 하는 소위 ‘전문기관 방식’을 도입하게 된 것이다.
최근 타당성 검토의 수행 실적을 간략히 살펴보면, 2020년 7건, 2021년에는 10건을 수행하였다. 전체 타당성 검토 건수에서 설립 타당성이 ‘미흡’으로 나오는 수의 비율, 즉 기각률이 2021년 기준으로 40%를 기록하고 있다. 이는 2020년 28.6%(7건 중 2건)보다는 다소 높아진 수치다.
표 1. 지방공기업 설립 관련 지방공기업법 변천
출처: 「지방공기업평가원 투자분석센터 연차보고서」(2021)
지방공기업 설립 절차과 설립 타당성 검토
지방공기업의 설립 절차는 행안부의 「지방공기업 설립기준」에 상세하게 기술되어 있기 때문에 이 글에서 전부 다룰 수는 없다. 다만 전문기관에 의한 설립 타당성 검토 방식은 지방공기업의 설립 절차 중 하나이며, 설립을 위해서는 설립 협의, 주민공청회, 설립심의위원회 등 다양한 절차들이 있다는 점은 언급할 필요가 있다.
일각에서는 전문기관이 설립에 관련된 절차를 대행해주는 것으로 오해하는 경우가 있는데, 전문기관은 중립적·객관적 입장에서 타당성을 검토한다. 또한 타당성 검토를 받기 위해서는 자치단체의 기본계획이 전제되어야 한다. 기본계획에는 지방공기업으로 채택하고 싶은 사업과 조직·인력(안), 그리고 경상수지 분석을 위한 기초자료가 필수적으로 담겨 있어야 한다.
자치단체의 입장에서는 지방공기업 설립이라는 업무가 몇 년에 한 번 있을까 말까 한 특이한 업무이기 때문에 담당자들도 자료 작성에 골머리를 앓는 경우가 많다. 일반적으로 기본계획을 수립할 때는 단순히 설립 업무만 알아서 되는 것이 아니라 각 사업의 예산, 조직, 인력 등을 파악하고 있어야 하기 때문에 업무 난이도가 높은 편이다. 자치단체에서 설립의 의지는 높지만 의지에 비해 부서 협조가 이뤄지지 못하는 경우도 있기 때문이다. 이런 경우 사업 계획의 수립 단계에서부터 전문기관에 상담을 요청한다. 전문기관은 기본적인 상담은 할 수 있지만 기본계획 수립은 자치단체의 몫이다.
기본계획이 수립된 이후에는, 기본계획은 “예비검토”의 형태로 전문기관에 제출한다. 예비검토는 본 검토가 이뤄지기 전 자료의 구비 여부, 그리고 설립의 법적 기본 요건 등을 충족하였는지를 살펴보는 절차다. 전문기관에서 예비검토를 통과하였다면 이제 계약을 통해서 본 검토를 받을 수 있게 된다. 예비검토를 통과했다고 해서 본 검토를 통과할 수 있는 것은 아님을 유의할 필요가 있다.
지방공기업의 설립 타당성 검토 제도는 지방자치단체에 대한 전문기관의 독립성을 보장하고 지방재정의 건전화를 위해 꼭 필요한 제도다.
설립 타당성 검토 제도의 쟁점
다음으로 지방공기업 설립 타당성 검토 시 제기되는 쟁점에 대해서 다뤄보고자 한다. 앞서 언급한 예비검토를 마치고 계약이 정상적으로 이뤄졌을 때 본 검토를 하는 과정에서 생기는 쟁점들을 위주로 소개하고자 한다.
쟁점 1. 수행기관은 설립 타당성 검토의 과업지시서를 따라야 하는가?
자치단체는 설립을 추진하는 주체로서 당연하게도 설립이 타당하다는 결과가 나오기를 기대한다. 따라서 적극적으로 자료를 제출하기도 하고, 추가 의견을 전문기관에 제시하기도 한다. 이 과정은 모두 자연스러운 과정이다. 그러나 자칫 이러한 의견 제시 및 자의적 자료 제출은 전문기관의 판단에 대한 압박으로 비추어질 수 있어 민감한 문제다. 심지어 자치단체의 타당성 검토 용역 과업지시서 초안에 의견충돌이 있을 시 자치단체의 의견을 따라야 한다는 조항이 명시적으로 표기된 경우도 있다. 이와 같은 조항은 전문기관 방식의 타당성 검토 제도 취지를 정면으로 부인하는 것이기 때문에 협의를 통해서 삭제된다.
그럼에도 불구하고 타당성 검토가 “용역” 계약임을 감안하여 자치단체의 요구에 따라야 한다는 선입견이 남아 있는 경우도 종종 있다. 결국 이 문제는 누가 타당성 검토 결과의 주도권을 쥐고 있느냐의 문제로 귀착되며, 설립 타당성 검토의 공정성과 객관성 유지라는 제도의 본래 취지에 맞게 전문기관의 독립성을 보장해주는 장치를 고안할 필요가 있다.
쟁점 2. ‘미흡’이 나와도 설립할 수 있다?
지방공기업 설립과 관련된 또 하나의 아이러니는 지방공기업 설립 타당성 검토에서 ‘미흡’을 받았을 때, 자치단체가 설립을 할 수 없다는 명시적 규정이 없다는 점이다. 드물지만 설립 타당성 검토가 ‘미흡’이 나와도 설립을 할 수 있냐는 질문을 종종 받는다. 법률상 ‘미흡’이 나오면 설립할 수 없다는 규정이 없다는 점을 자치단체도 알고 있기 때문에 결과와 상관없이 설립할 수 있다고 생각하는 경우도 있다.
그러나 법의 취지를 고려할 때 이와 같은 발상은 위험하다. 설립 타당성 검토 제도는 전문기관 검증을 통과하지 못한 경우에는 설립하면 안 된다는 의미를 행간에 담고 있기 때문에 검토의 결과에서 ‘미흡’이 나왔다면 자치단체는 지방공기업 설립 일정을 보류하거나 취소하고, 설립이 꼭 필요할 경우에는 일정 시간이 경과된 후 타당성 검토를 재의뢰하는 것이 합리적 수순이다.
쟁점 3. 지방재정의 부담을 가중시키는 경우에도 설립할 수 있을까?
설립 타당성 검토에서 각 사업의 수지를 도출한 다음 최종적으로 “지방경제와 지방재정에 미치는 영향”을 도출하게 된다. 즉, 이 지방공기업이 설립되었을 경우 그렇지 않았을 때에 비해서 얼마나 지방재정이 나아질 수 있는지를 분석하는 것이다. 이 분석은 재정적으로 공기업 설립이 이득인지, 손해인지를 직관적으로 보여준다. 만약 공기업 설립이 지방재정을 악화시킨다고 분석된 경우에도 공익성을 명분으로 하여 지방공기업을 설립할 수 있을까?
여기에 대한 대답은 대체로 부정적이다. 어떤 절실한 정성적 목표나 목적 때문에 설립 필요성을 주장한다 하더라도 정량적인 최소 기준인 지방재정 개선 효과가 전혀 없을 경우에는 설립의 타당성을 확보하기 어려울 수 있다. 따라서 자치단체의 설립 담당자들은 지방재정에 미치는 영향에서 수지 개선 효과를 예측하기도 한다.
그러나 전문기관에서 해당 사업에 대한 방대한 자료를 수집하고, 사업수요를 예측하여 수지를 추정하기 때문에 담당자의 예측치가 틀릴 가능성은 상존한다. 지방공기업 설립 시 지방재정에 악영향을 미친다면 설립 계획을 재고해볼 필요가 있다.
지방공기업의 설립 타당성 검토 제도 개선을 위한 제언
지방자치의 시대가 되면서 지방공기업의 설립 권한이 자치단체로 넘어간 것은 자연스러운 일이지만 자치단체의 의지만으로 공기업이 남설되어서는 안 될 것이다. 지방공기업의 설립 타당성 검토 제도는 지방공기업의 남설을 막고, 나아가서는 지방재정의 건전화를 위해서 꼭 필요한 제도다. 특히 전문기관 방식이 도입된 이후에는 지방자치단체에 대한 전문기관의 독립성을 보장하는 것이 제도의 취지를 극대화할 수 있는 방법이라고 할 수 있다. 이와 같은 취지에서 타당성 검토 쟁점과 관련하여 몇 가지 제언을 하는 것으로 논의를 마무리하고자 한다.
첫째, 설립 타당성 검토의 독립성을 보장하기 위하여 ‘표준 약정’ 방식이 도입될 필요가 있다. 전문기관이 법에 있는 타당성 검토를 수행하면서 ‘과업지시서’로 협상하는 것은 행정을 낭비하는 요소가 다분하다. 따라서 표준 약정 방식으로 연구 진행에 대한 조건은 일정하게 유지할 필요가 있다.
둘째, 「지방공기업 설립기준」은 설립 타당성 검토 결과를 반영하여 주기적으로 현행화할 필요가 있다. 전술한 것처럼 지방공기업의 사업은 점점 다양화되고 있다. 그때마다 해석의 필요가 생기는 경우가 발생하며, 일관적 해석을 위하여 특이사업에 대한 판단 기준을 설립기준에 명시할 필요가 있다.
셋째, 공무원 감축 계획의 적정성의 실효성을 높일 필요가 있다. 설립 타당성 검토 의뢰 시, 자치단체는 공무원 감축 계획을 수립하도록 규정되어 있다. 그러나 타당성 검토 후, 자치단체에서 공무원 감축 계획을 지키지 않는다면, 타당성 검토 분석결과는 현실과 달라지게 된다. 따라서, 자치단체가 공무원 감축 계획의 실행하는지 점검할 수 있는 사후관리제도를 구축하여 타당성 검토 제도의 내실을 기할 필요가 있다.
