① ○○시 관내 5개 자치구의 생활폐기물은 ○○시가 100% 출자하여 설립된 지방공기업인 피고보조참가인 ○○공사가 각 관할 구청장과 체결한 청소사업 위탁대행계약에 따라 그 수집·운반·처리 등을 전담하고 있다.

② 원고는 ○○시 자치구 중 B구에서 생활폐기물 수집·운반업을 하기 위하여 2017. 6. 2. 피고 ○○시장에게 폐기물처리 사업계획서를 제출하였다. 피고는 2017. 8. 16. 원고에게 생활폐기물처리 통합운영, 수집·운반 인력확보 등을 이유로 폐기물처리사업계획 부적합 반려처분을 하였다. 이에 원고는 피고를 상대로 폐기물처리사업계획 부적합처분 취소 소송을 제기하였다.

③ 1심(대전지방법원 2018. 5. 11. 선고 2017구합106014 판결)과 2심(대전고등법원 2019. 4. 25. 선고 2018누11195 판결)은 피고의 부적합 반려처분이 위법하다고 판단하였다. 그리고 대법원(대법원 2019. 9. 10. 선고 2019두4126 판결)은 심리불속행기각으로 이를 확정하였다. 여기서 2심 판결(이하, ‘대상판결’이라 한다)의 판단 중 지방공기업 등과 관련한 주요내용을 간략히 요약하면 아래와 같다.

① 생활폐기물 수집·운반업은 지방공기업법 제2조 제1항 각호에 열거된 사업이 아니므로 ○○공사는 생활폐기물 수집·운반업을 수행할 수 없다는 주장에 대하여, 지방공기업법 제2조 제1항은 법의 적용을 받는 지방공사 등의 사업을 나열한 것일 뿐, 지방공사가 그 각호 외의 사업을 영위할 수 없는 것으로 한정적으로 해석할 수 없다고 하였다. 이에 피고보조참가인인 ○○공사는 지방공기업법 제3장에 따라 설립된 지방공사로서 ○○공사 조례에 따라 청소위생 사업, 지방자치단체가 위탁하는 사업을 수행할 수 있고 피고로부터 생활폐기물수집·운반업 허가를 받았으므로 폐기물처리업을 수행할 수 있다고 하였다.

② 민간업체의 신규 시장 진입은 중복투자, 과당 경쟁으로 인한 저가입찰의 부작용 등 시민 복리증진을 저해하는 결과를 초래하여 ○○공사를 설립한 취지에 반한다는 생활폐기물처리 통합운영 측면의 반려사유가 적법한지에 관하여, ① 사업계획서의 적합성 여부를 판단할 수 있는 합리적 기준을 두고 있지 않다는 점, ② 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 될 것이 예상된다는 점에 관한 구체적이고 면밀한 검토를 하였다는 점을 인정할만한 자료가 없다는 점, ③ B구의 인구와 B구 내에서의 생활폐기물 발생량이 점차 증가하고 있는 점에 비추어보면, 신규허가를 한다고 해서 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하게 될 것으로 예상된다고 보기는 어렵다는 점, ④ ○○공사의 대행수수료는 다른 자치구의 대행수수료와 비교할 때 상대적으로 높은 편에 속하고, ○○공사를 통한 생활폐기물 처리가 효율적이라고 단정할 수 없으며, 폐기물처리업 허가를 받은 복수의 업체가 있는 ○○ 이외의 지역에서 폐기물 처리가 비효율적이라는 점을 인정할 증거가 없다는 점 등을 이유로 위법하다고 하였다.

③ ○○공사의 직원은 신분이 보장되는 지위에 있어 민간업체로의 고용승계는 실현 가능성이 없다는 점 등을 이유로 한 ○○시의 인력확보계획에 관한 반려사유에 관하여, 원고의 인력확보계획이 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정할 수 있어야 한다고 하면서도, ○○공사의 노사 갈등의 예상, 정부의 정규직의 비정규직화 정책의 역행 등의 처분사유는 원고에 대한 신규 허가와 관련성이 적은 사항이거나 단순한 우려에 불과하다고 하면서 위법하다고 하였다.

지방공사·공단의 적용 사업에 대하여 지방공기업법(이하 생략한다) 제2조 제1항에서는 수도사업 등 9개의 의무적용대상사업을, 제2조 제2항에서는 경상경비의 50퍼센트 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 4개의 임의 적용사업을 규정하고 있다. 그리고 지방공사·공단이 국가 또는 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있는 대행사업의 법적 근거는 제71조에서 별도로 규정하고 있다. 여기서 제71조에 의한 대행사업이 제2조에 규정된 사업 범위에 한정되는지 아니면 제2조에 규정된 사업 범위와 무관한 것인지 종전부터 논란이 있었다.

법제처와 행정안전부는 지방공단이 지방공기업법 제2조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 중 경상경비의 50퍼센트 이상을 경상수입으로 충당할 수 없는 사업을 같은 법 제71조 및 제76조에 따라 대행할 수 있는지에 대하여, 지방공단이 수행하는 대행사업에 제2조 제2항의 적용이 배제된다고 한다면 대행사업만을 수행할 수 있는 공단에 대해서는 경상수지비율을 고려하지 않는 결과가 되어 공단의 경제성과 기업성을 갖추도록 하려는 입법취지가 형해화될 수 있다고 하였다(법제처 안건번호 18-0421, 회신일자 2018. 11. 26. 등). 즉, 지방공사·공단의 대행사업은 제2조의 규정된 사업 범위에 한정되어야 한다는 입장이다.

대상판결에서는 제2조 제1항은 지방공사 등의 사업을 나열한 것일 뿐, 지방공사가 그 각 호 외의 사업을 영위할 수 없는 것으로 한정적으로 해석할 수 없다고 하였다.

생활폐기물 처리사업은 제2조 제1호의 의무적용대상사업에 해당하지 않는다. 그렇다면 생활폐기물 처리사업이 임의적용사업인 제2조 제2항 제1호 경상경비의 50퍼센트 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 “민간인의 경영 참여가 어려운 사업으로서 주민복리의 증진에 이바지할 수 있고, 지역경제의 활성화나 지역개발의 촉진에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업”에 해당하는지가 문제시 된다.

다수의 지방자치단체에서는 민간업체를 통하여 생활폐기물 처리 사업을 수행하고 있으므로 민간인의 경영 참여가 어려운 사업이라고 단정할 수는 없으므로, 지방공사·공단이 제2조의 사업범위와 무관하게 대행사업을 수행할 수 있다고 대상판결을 해석할 수 있을 것이다. 하지만, 지방공기업법 제49조 제1항, 제76조 제1항에서는 지방공사·지방공단의 설립 목적을 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위한 것으로 규정하고 있다. 이에 지방공사·공단은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 제2조의 사업 범위 안에서 사업을 수행하여야 한다고 보는 것이 법해석에 부합한다. 종전부터 대행사업 수행의 법적 근거의 논란이 있던 “주택ㆍ토지 또는 공용ㆍ공공용건축물의 관리 등의 수탁”을 의무적용대상사업에 추가한 지방공기업법 개정도 마찬가지의 취지로 볼 것이다. 대상판결은 제2조 제1항에 대한 판결이며 제2조 제2항에 대해서는 별도의 명시적인 판단을 하고 있지 않으므로 확대해석에 유의하여야 할 것이다. 즉, 제2조 제2항에 해당하는지는 지방자치단체의 상황과 지방공사·공단의 경상수입의 비율 등 구체적 사정에 따라 판단되어야 할 것이다.

급변하는 대내외 환경 및 지방재정이 처한 현실 하에서 자치사무를 지방자치단체가 직접 수행할지, 지방공기업 또는 지방자치단체 출자·출연기관을 통한 대행사업으로 수행할지 아니면 민간업체를 통한 민간위탁으로 수행할지에 대해서는 지속적으로 논란이 되고 있다.

대상판결에서는 지방공사가 생활폐기물 수집·운반업을 전담하여 사업을 수행하고 있다는 것이 민간업자의 사업수행계획을 반려할 수 있는 사유가 되지 않는다고 하였다. 구체적인 사정을 고려하여 민간업자에게 신규 사업을 허용하더라도 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행이 불가능하지 않다고 판단한 것이다.

지방공사·공단은 지방자치단체와의 수의계약을 통하여 사업 수행의 독점적 지위를 간접적으로 부여받게 된다. 하지만, 지방자치단체의 수의계약이 의무가 아니므로, 일반경쟁입찰 등에 의하여 수행기관을 정할 경우에는 지방공사·공단도 언제든지 민간과의 경쟁에 직면할 수 있다. 이미 민간과 경쟁하고 있는 경우도 흔하다. 공공성이 낮거나 민간에 비하여 경제성이 미흡할 경우에는 언제든지 사업은 폐지되거나 민간으로 이전할 수도 있는 것이다. 즉, 대상판결은 지방공사·공단의 대행사업도 민간의 시장참여, 공정경쟁 등을 이유로 법적 분쟁의 대상이 될 있음을 시사하고 있다는 점에서 의의가 있다.

지방자치단체가 직접 수행하는 사무 또는 민간위탁 사무를 지방공사·공단의 대행사업으로 인수하는 경우가 흔히 있다. 또한, 신규 사업이 신설되기도 하고, 공공성이 낮거나 민간경제를 위축시킬 수 있는 사업은 폐지되거나 민간으로의 이양이 이루어지고 있다. 이 같은 사업 주체의 변경은 불가피하게 노동분쟁 발생의 원인이 될 수 있다.

대상판결에서는 민간업체의 신규 시장 진입을 허용할 수 없다는 이유로 지방공사의 노사 갈등, 고용승계 등의 문제를 제시하였지만 법원은 이를 받아들이지 않았다. 즉, 지방공사의 노동문제가 민간업체의 신규 시장을 통한 경쟁과는 관련성이 적거나 단순한 우려에 불과하다는 것으로, 사업의 변경과 무관하게 지방공사·공단의 노동문제는 노동관계법령에 따라 자체적으로 책임을 부담하여야 한다는 것이다.

지방공사·공단에서의 노동분쟁 발생은 기관 내부의 문제에 그치지 않는다. 노동분쟁으로 인한 사업의 차질은 주민의 공공서비스 제공에 장애를 가져올 수도 있다. 이에 지방공사·공단은 노동관계법령을 준수하고 노동분쟁의 예방 및 해결을 위하여 다양한 노력을 하여야 할 것이다. 예컨대, 지방공사·공단의 사업 변경 등을 이유로 한 일방적인 직무변경 등의 인사조치가 정당하지 않다고 판단할 수 있으며, 고용승계의 경우에도 부당해고 등의 문제가 발생할 수 있다. 노사관계 역시 합리적으로 운영하여야 한다. 사업의 인수 등으로 지방공사·공단 내의 복수 노동조합이 설립되어 있는 경우에는 공정대표의무, 부당노동행위 등의 노사갈등 또는 노노갈등이 발생할 수 있다. 합리적이고 발전적인 인사노무관리 역시 요구된다. 대내외 환경을 고려한 중장기 인력운용계획을 수립하고, 전문화·고도화된 공공서비스 제고를 위하여 직원들의 직무능력 제고를 위한 상시 교육과 지원체계가 필요하다. 이것이 지속가능한 발전을 위한 기반이 된다는 점은 두말할 필요가 없을 것이다.