사회적가치 지표는 2018년 기존에 존재했던 공공가치를 내포한 지표들을 한 대 모아 대분류 지표로 개편되었고, 전체 배점의 약 1/3 이상을 차지하여 경영평가에 있어서 그 중요성이 매우 강조되었다. 일자리 창출, 소통 및 참여, 윤리경영, 재난·안전관리, 지역상생발전 등의 세부 지표가 다양한 정성 및 정량평가 항목들로 구성되어 공기업의 공공가치 실현 정도를 보여주는 바로미터(barometer) 역할을 수행하였다. 사회적가치 지표는 비중이 커지면서 공기업들에게 있어서 경영평가는 중요한 지표가 되었다. 이에 지속적으로 운영·관리가 잘 이루어지고 있는 지표이며, 2022년 평가에서도 일부 유형을 제외한 모든 평가유형에서 전년 대비 평가점수가 상승했다.
또한, 2022년 새 행정부의 국정 운영 방향이 공공기관의 공공성 강조에서 효율성 강화로 변화함에 따라 타 지표 대비 2023년 경영평가에서부터 큰 변화가 있을 예정이다. 현 시점에서 사회적가치의 전반적인 검토를 통해 향후 경영평가 지표로서 사회적가치의 의미와 기능을 제고해볼 필요가 있다.
사회적가치 지표의 평가 효율성 증대방안 검토
사회적가치 지표는 대분류 지표로 개편되면서 경영평가에서 35점 배점의 높은 비중을 차지하였다. 가중치가 높아지면서 공기업들이 이와 관련된 실적의 운영·관리에 더욱 집중하였고, 약 5년의 평가 기간에 적응하면서 상당한 실적을 도출하였다. 이는 역설적으로 평가결과의 상향평준화와 평가지표로서의 변별력 하락이라는 결과를 초래했다. 현재 사회적가치의 문제점 검토를 통해 지표의 효율성을 개선할 필요가 있다. 사회적가치 지표의 효율을 높이기 위한 개선점은 다음과 같다.
첫째, 사회적가치 지표는 과도한 정부부처 정량지표를 반영하고 있다. 사회적가치의 중분류지표인 윤리경영을 제외한 모든 지표에서 최소(약 25%)~최대(약 77%)의 정량지표 실적을 포함한다. 공기업의 역할 중의 하나가 공공가치 실현과 정부 정책 이행이지만, 일자리 확대 정량지표(예: 청년의무고용비율 달성도, 정원대비결원비율, 파견용역 근로자 정규직 전환 추진실적 등) 및 지역상생발전 정량지표(예: 각종 구매실적 지표, 친환경 경영실적 등)에 포함된 일부 지표들은 공기업들이 처한 내·외부 환경을 고려하지 않은 결과 지향적인 특성을 강하게 보이고 있다.
둘째, 사회적가치 지표는 대분류 지표하에 별도로 체계화되기 이전에도 각 지표 내에서 사회적가치와 관련된 내용들이 평가지표에 이미 다수 반영되어 평가되어왔다. 이러한 부분들이 별도로 독립적 지표로 분류되어 평가받으면서 일부 지표의 내용이 기존의 지표와 중복되어 평가되고 있다. 대표적으로 윤리경영과 일·가정 양립 및 질 개선의 내용은 경영층의 리더십과 조직·인사관리 부분과 일부 내용이 중첩된다. 피평가기관의 입장에서는 동일한 실적을 기준으로 평가를 중복되게 받음으로써 감점 시 이중으로 감점되는 불이익이 발생할 수 있다. 또한, 정성지표의 경우에는 평가자의 기준에 따라 내용이 일부 달라질 수 있다. 동일한 실적으로 상반된 평가가 나올 가능성이 크다.
이러한 대표적인 사회적가치 지표의 두 가지 문제점은 지방공기업들의 불만을 야기하고, 경영평가의 의미와 질을 저해할 가능성이 크다. 이에 경영평가의 목적인 공기업의 경영개선과 혁신 촉진에 과연 부합하는지를 면밀하게 고려해야 할 필요가 있다.
일관적인 지표체계 유지로 경영평가의 신뢰성과 타당성 확보
2023년 지방공기업 경영평가 편람체계의 변화는 <표 1>과 같다. 사회적가치 지표는 대분류 지표에서 일자리 확대 및 사회적 책임이라는 중분류 지표로 새롭게 체계가 개편될 예정이다. 그 이유로는 첫째, 공기업의 환경변화를 종합적(경제침체, 코로나19 등)으로 감안하여 공공성과 효율성의 균형 있는 평가를 위해서이다. 둘째, ‘사회적가치’ 지표는 2018년부터 35점으로 대분류 지표로 새롭게 확대·개편되어 이 분야에서 공기업들이 상당한 실적을 축적·달성했기 때문에 비중을 감소시키고 체계를 개편하는 것으로 볼 수 있다. 이는 기재부 공공기관 경영평가 체계 개편과 동일하다.
기관의 상황을 고려하여 환경에 맞게 능동적으로 평가지표의 체계에 변화를 주는 것으로 볼 수 있으나, 행정부의 국정 운영 방향에 따라 평가편람의 체계가 변화한다는 사실을 부정할 수 없다. 이는 평가를 위해 새로운 부서를 신설하고, 지표별 담당자를 두는 등 경영평가를 받기 위해 1년 동안 부단한 노력을 쏟아붓는 공기업들에게는 다른 측면에서 큰 부담이 될 수 있다. 국가 차원의 경영평가 체계는 큰 오류와 부적합성이 발견되지 않는다면 그 일관성을 유지하는 것이 평가체계의 신뢰성과 타당성을 높여줄 수 있다.
또한, 이러한 모델의 높은 신뢰성과 타당성은 지방공기업들의 불만과 의구심을 누그러뜨리려 평가를 원활히 진행해 신뢰성 있는 결과를 도출할 수 있게 해준다. 한 예로 미국의 국가품질평가의 하나인 말콤 볼드리지(Malcolm Baldrige) 평가체계는 30여 년이 넘는 기간 동안 세부 항목을 개선해나갔지만 큰 틀은 변화 없이 지속적으로 유지되고 있다. 이는 민간, 비영리, 교육, 보건 등 대상의 속성 분야에 상관없이 동일하다. 세부적인 평가항목만 다를 뿐이다. 이에 말콤볼드리지 국가품질상 모델은 전 세계적으로 전사적품질관리(Total quality management) 분야에서 신뢰성이 높고 타당성이 검증된 모델로 인정받는다.
지방공기업의 경영평가 또한 30년의 역사를 가지고 있다. 그동안 다양한 변화를 겪어 왔다. 지방공기업들의 유형이 매우 다양해졌고 경영평가 체계가 주기적으로 크게 변화되었다. 이에 그 평가체계는 매우 세분화되고 정교해졌다. 이제는 그 틀을 확고히 하여 고도화의 단계에 접어들 시기다. 앞으로는 기본적인 대분류 및 중분류까지의 지표체계는 그 틀의 일관성을 유지하면서 세부 지표의 내용을 상황에 맞게 능동적으로 변화하는 방향으로 개편되어야 한다. 이는 지방공기업 경영평가에 대한 신뢰성과 타당성을 높이는 데 기여하는 하나의 중요한 핵심적인 요인일 것이다.
표 1. 2023년 지방공기업 경영평가 편람체계 변화
