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도시개발법 및 도시개발법시행령 등 개정 현황

최근 몇 년 동안 도시개발사업과 관련한 최대 이슈 사업 중 하나는 성남 대장지구 도시개발사업일 것이다. 이 사업의 최대 쟁점은 민간 투자자가 투자액에 비해 너무 과도한 이익을 가져갔다는 점이며, 예상보다 많은 수익이 발생해도 이를 환수할만한 마땅한 법적 근거가 없었다는 점이다. 주민들의 입장에서 보면 자신들의 토지를 이용해 소수의 투자자가 막대한 이윤을 가져가는 상황에 상당한 상실감과 박탈감을 느꼈을 것이다.

정부는 이러한 문제를 해결하기 위해 2021년 11월 「도시개발사업의 공공성 강화 방안」을 발표하였고, 이를 반영한 「도시개발법」 개정안 등이 국회 논의를 거쳐 지난 12월 9일 본회의를 통과하였다. 이후 「도시개발법 시행령」 및 「도시개발 업무지침」이 개정되어 2022년 6월 22일부터 시행되고 있다. 정부는 이번 법률 등 개정을 통해 민·관 공동사업 추진과정의 투명성과 공공성을 강화할 수 있을 것으로 기대하고 있으며, 주요 개정사항을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 민·관 도시개발사업 시 민간 이윤율 총사업비의 10% 이내로 제한하고, 기준 이익을 초과하는 민간의 이익은 다양한 용도로 재투자하게 하였다. 또한 공공의 출자비율이 50%를 초과하는 경우는 분양가 상한제를 적용토록 하였다.

둘째, 민·관 공동 도시개발사업의 경우 세부적인 사업절차를 정하고, 민간 참여자 공모 시 해당 평가계획 등을 공개하도록 하였다. 또한 협약에 반영할 내용으로 법률에서 규정된 사항 외에도 조성토지의 공급·처분, 개발이익 재투자에 관한 사항 등을 포함토록 하였다.

셋째, 개발 계획상 반영된 임대주택 계획이 변경되는 경우 기존에는 별도 심의절차가 필요 없었으나, 당초 개발계획보다 임대주택이 10% 이상 감소하는 경우에는 도시계획위원회 심의를 거치도록 강화하였다. 또한 개발계획 반영 시 임대주택 의무비율을 지정권자가 해당 지역의 임대주택 수급상황 등을 고려하여 ±10%p 범위에서 조정할 수 있었으나, 그 재량의 범위를 ±5%p로 축소하였다.

넷째, 지정권자가 도시개발 구역지정 시 구역면적이 50만㎡ 이상인 경우(기존은 100만㎡ 이상) 국토부 장관과 협의하도록 하였으며, 특별히 민·관 공동 도시개발사업에 대해서는 국토부 장관이 사업자 선정, 운영실태 등의 검사를 할 수 있도록 법률로 규정하였다.

경기도 기초자치단체 도시개발사업 추진 현황

지방자치단체는 지역의 체계적인 개발과 개발이익의 관외 유출을 방지하기 위해 도시공사를 설립하여 운영하고 있다. 경기도의 경우 기초자치단체에만 23개의 도시공사가 있으며, 각 공사는 도시개발, 주택 공급, 도심 정비사업 및 시설물 관리 등의 업무를 수행하고 있다. 경기도 내 기초자치단체 공사에서 추진하고 있는 개발사업들의 사업 규모는 최소 수천억 원에서 조 단위 이상의 자금 투입이 필요한 사업들이다. 이러한 규모의 사업을 자체적으로 추진하기 위해서는 상당한 자금의 차입이 필요하며, 자금 차입은 행정안전부 장관의 승인을 받도록 되어 있다.

그런데 기초자치단체 공사의 경우는 차입한도를 자본의 200%(광역자치단체 개발공사의 차입한도는 300%)로 제한받고 있어, 자본이 열악한 기초자치단체 공사가 대규모 자금조달을 통해 사업을 추진하는 것은 현실적으로 쉽지 않다¹⁾. 이러한 이유로 기초자치단체 도시공사들은 민간자본을 활용한 사업방식을 선호할 수밖에 없으며, 현재 추진되고 있는 사업들의 상당수도 이러한 민관합동 방식의 사업이다. 민관합동사업의 특징은 민간이 자금 조달과 시공을 책임지고, 도시공사는 인허가 및 토지 수용 등을 지원하는 역할을 담당하는 형태다.

현재 경기도 내 기초자치단체 공사에서 지구지정을 받기 위해 민관합동 방식으로 사업을 추진하고 있는 도시개발 사업지구는 총 10곳으로 파악된다. 경기도 내 도시개발 사업 현황은 <표 1>과 같다.

도시개발사업은 기본계획 수립부터 지구지정까지 수년이 소요된다. 이때까지 소요되는 비용과 인력도 상당하다. 도시개발사업의 추진절차와 현재 경기도 내 추진되고 있는 도시개발사업의 도시공사별 진행단계는 <표 2>와 같다.

표 1. 경기도 내 도시개발 사업 현황²⁾

구분	사업명(사업기간)	공사명	사업비	주택 공급	추진단계	비고
합계	총 10건	8개 공사	14조 3,341억 원	58,206호	구역 미지정	-
1	광명문화복합단지 도시개발사업 (2019~2027)	광명 도시공사	6,550억 원	2,022호	도시개발구역 지정 신청(2022.04.29.)	SPC 출자, 운영 등 약 89억 원 매몰
2	(가칭)구리시 한강변도시개발사업 (2020~2030)	구리 도시공사	3조 2,400억 원	8,000호	SPC 출자 준비 (의회의결 완료) (2021.12.24.)	-
3	김포고촌지구 복합개발사업 (2018~2026)	〃	4,600억 원	3,500호	개발제한구역(GB) 해제 신청 (2020.12.29.)	SPC 출자, 운영 등 약 61억 원 매몰
4	사우종합운동장부지 도시개발사업 (2019~2028)	〃	6,566억 원	1,360호	사업협약 체결 완료 (1차 : 2020.10.26., 2차 : 2021.11.05.)	매몰기간(3년) 발생
5	시흥 미래형 첨단 자동차 클러스터 개발사업 (2016~공사 완료 고시일)	시흥 도시공사(공모 주체: 시흥시)	1조 7,465억 원	11,190호	우선협상대상자 선정 완료 (2017.03.02.)	GB해제 용역 등 약 15억 원 매몰
6	공사참여 신규 개발사업 민간제안 공모 (2021~공사 완료 고시일)	〃	3조 1,056억 원 (총 4건)	16,227호 (총 4건)	협상대상사업 선정 완료 (2021.07.12.)	-
7	서안양 친환경 융합 스마트밸리 조성사업 (2019~2027)	안양 도시공사	2조 5,000억 원	5,000호	공모공고 완료 (우협 선정 전 단계) (2021.10.05.)	선수행용역비 등 약 30억 원 매몰
8	친환경 힐링 문화 복합단지 도시개발사업 (2021~2027)	하남 도시공사	3,591억 원	559호	우선협상대상자 선정 완료 (2021.08.12.)	공모관리 용역 등 약 15억 원 매몰
9	오산운암뜰 AI시티 도시개발사업 (2019~2025)	평택, 수원 도시공사 (공모 주체: 오산시)	7,695억 원	5,823호	도시개발구역 지정 신청 (2021.11.29.)	SPC 출자 등 기투입비 매몰
10	자동차 클러스터 조성사업 (2021~2027)	평택 도시공사 (공모 주체: 평택시)	8,418억 원	4,525호	우선협상대상자 선정 완료 (2022.01.11.)	-

표 2. 도시개발사업 추진절차 및 공사별 사업추진 현황³⁾

구분	추진절차	추진절차	공사별 추진 사업 현황
사전절차	개발계획 검토/인허가 이행/공모지침 작성	• 기본구상, 상위계획 반영 • 신규 투자사업 타당성 검토 • 투자심의위원회, 이사회, 시의회 의결	■ 공고 ■ 우선협정 ■ 협약체결 ■ 출자 ■ PFV 설립
민간 사업자 공모	민간사업자 공모 공고	• 사업설명회, 질의답변 회신 • 사업계획서 접수 등	‌(안양) 서안양 친환경 융합 스마트밸리 조성사업
	사업계획서 평가위원회 개최 및 우선협상대상자 선정	• 평가위원회 위원 공개모집, 구성 및 선정 • 사업계획서 정량·정성 평가	‌(시흥) V-City 조성사업, 공사참여 신규 개발사업 플랫폼 ‌(하남) H2 프로젝트 ‌(평택) 자동차클러스터 조성사업
	사업협약 체결	• 사업협약 관련 협상 • 협약서 작성, 법률자문 등	‌(김포) 사우종합운동장부지 도시개발사업
	시의회 특수목적법인 출자 동의	• 출자타당성 용역, 시의회 보고	(구리) 한강변 도시개발사업
	특수목적법인(SPC or PFV) 설립*	• 주주협약, 법인설립 등	-
개발 제한 구역 해제	기초조사	• 사전검토	-
	GB해제 등에 관한 도시·군 관리계획 입안 신청	• 광역도시계획, 도시·군기본계획 부합	-
	주민 의견청취 공람·공고 / 관계기관 협의	• 일간신문, 인터넷 홈페이지 공고	-
	시의회 의견청취, 시(경기도) 도시계획위원회 자문	• 시의회, 도시계획위원회 보고	-
	GB해제 신청	• 훼손지 복구, 공공기여방안 등 제출	(김포) 고촌지구 복합개발 사업
	중앙도시계획위원회 심의	• 중앙도시계획위원회 안건상정	-
	도시·군관리계획 결정 고시	• 공공기여 이행계획 제출	-
	지형도면 고시	-	-
도시 개발 구역 지정	기초조사 분석	• 개발여건 분석, 상위법 검토 등	-
	개발계획 수립	• 인구, 토지이용계획 등 계획 수립	-
	도시개발사업 구역지정 신청	• 도시개발구역조사서, 개발계획, 토지소유자 동의서 등 제출	(광명) 광명문화복합단지 도시개발사업 ‌(평택, 수원) 오산운암뜰 AI시티 도시개발사업
	도시계획위원회 심의	• 도시계획위원회 안건상정	-
	도시개발사업 구역 지정고시	-	-

* ‌개발제한구역의 조정을 위한 도시·군관리계획 변경안 수립지침 3-5-1 제①항 바호에 따라 개발제한구역 해제 결정 전에 해제대상지역 개발을 위한 특수목적법인(민간 출자비율 합계 50% 미만)을 미리 설립하여야 함.

개정 도시개발법(시행령 등 포함)의 쟁점사항

민관합동개발사업은 대부분 사업 초기에 민간사업자를 선정한다. 사업 초기 민간사업자를 선정하는 이유는 지구지정을 받기까지 상당한 시간과 비용이 수반되는데, 자본과 인력이 부족한 기초지자체 공사들은 이러한 문제를 민간을 통해 해결하고 싶어하기 때문이다. 경기도 내에서 추진하는 대부분의 사업도 민간사업자 선정을 시작으로 사업을 추진하고 있으며, 지구지정을 받기 위해 수년 동안 사업을 추진하고 있는 곳도 여러 사업지구에 이른다.

그런데 개정된 법 등은 부칙을 통해 ‘이 법 시행 이후 최초로 도시개발구역을 지정하는 경우부터 적용한다’라고 규정하고 있어, 지구지정을 받지 못한 사업지구는 법 등에 정한 모든 절차를 다시 이행토록 요구하고 있다. 도시개발사업 자체가 기본계획수립부터 지구지정을 받기까지 상당한 시간과 비용 지출을 수반하는 점을 감안하면, 지구지정을 받지 못한 사업지구는 혼란을 피하기 어려워 보인다.

최근 이러한 문제를 해결하기 위해 도시개발법 일부개정법률안이 국회에서 발의되어 기존 공모를 통해 사업자를 선정한 경우는 3년간의 유예를 두는 것으로 법 개정이 추진되고 있다. 그럼에도 개정된 법 및 시행령의 시행으로 인해 혼란을 야기할 수 있는 쟁점사항 몇 가지를 살펴보고자 한다.

첫째, 소송 등으로 인한 사업 지연 장기화다. 민간사업자는 공모단계에서부터 상당한 비용을 지출하게 된다. 공모 선정 이후에도 지구지정을 받기 위해 상당한 인력과 자금이 투입된다. 공공기관이 부담하는 출자금 정도를 제외하고는 모든 비용을 민간에서 부담하여 사업을 추진하게 되는 것이다. 그런데 법 개정을 이유로 모든 협약이나 계약을 무효로 한다면 민간사업자 입장에서는 기투입된 비용을 회수할 방법이 없어지게 되며 이를 회수하기 위해서라도 소송을 제기할 가능성이 크다. 최근 이러한 문제를 해결하기 위해 법개정이 논의되고 있으나 3년의 유예기간으로는 이 문제를 완전히 벗어날 수는 없다. 개발사업의 특성상 관계기관 협의만도 수년이 소요되는 경우가 다반사이기 때문이다. 각 공사에서 추진하고 있는 도시개발사업이 대부분 그 지역 발전의 핵심적인 사업임을 감안하면, 소송 등 법적 분쟁으로 인해 사업지연 등 타격은 불가피하게 될 것이다.

둘째, 매몰비용 발생이다. <표 1>에서 경기도 내 도시개발사업 현황을 보면 사업별로 상당한 자금이 투입되고 있음을 확인할 수 있다. 사업이 중단될 경우 기 투입된 비용의 대부분은 회수가 어렵게 될 가능성이 높으며, 이는 투입비용의 분담 문제로 인해 주주간 법적 분쟁가능성도 존재한다. 최근 발의된 개정안이 3년의 유예기간을 두고 있기는 하나 사업초기 단계인 사업지구의 경우 3년 내 지구지정승인을 장담할 수 없기 때문에 법 개정으로 인한 문제가 완전히 해소된 것이라 보기 어렵다. 지구지정 승인을 받지 못한다면 매몰비용 발생은 피할 수 없기 때문이다.

셋째, 토지 공급 지연으로 국민의 주거안정 저해이다. 그동안 지방공기업은 국가 공기업과 더불어 국민들의 복지증진에 상당부분 기여해 왔다. 지역발전에 있어서는 오히려 국가 공기업이 추진하기 어려운 사업도 수행하면서 지역발전의 견인차 역할을 담당해 온 것도 사실이다. 특별히 주거안정을 위한 대규모 택지 공급 분야에 있어서도 중대한 역할을 수행해 오고 있다.

<표 1>에서 경기도 내 도시개발사업 현황을 보면 향후 경기도 내에 58,206세대를 수용할 수 있는 토지를 공급할 계획이었음을 알 수 있다. 그런데 사업을 정상적으로 추진하지 못하게 되면 대부분의 사업장은 토지 공급 지연이 불가피하게 될 것이고, 이는 국민들의 주거안정에도 악영향을 미치게 될 것이다.

넷째, 법이나 시행령 적용의 문제점이다⁴⁾. 헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다.”라고 규정하고 있어 소급입법금지는 헌법의 원칙이다. 이러한 소급입법은 새로운 입법을 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 적용하도록 하는 진정소급입법과 현재 진행 중인 사실관계 또는 법률관계에 적용하게 하는 부진정소급입법으로 나눈다. 이 중에서 기존법에 의하여 이미 형성된 국민의 법적 지위를 사후입법을 통해 박탈함을 내용으로 하는 진정소급입법은 국민의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가 원리에 의하여 허용되지 않는 것이 원칙이다. 하위법령 개정안 시행 전에 이루어진 공모, 우선협상대상자 선정, 사업협약 체결 등에 하위법령 개정안을 적용하는 것은 이미 종료된 사실관계 및 법률관계에 대하여 법령을 소급 적용하는 것이므로 진정소급입법에 해당한다고 볼 수 있다. 진정소급입법의 경우는 최상위의 헌법에도 위반되는 사항이므로 헌법에 위반되지 않도록 개선할 필요가 있다.

해소 방안

그동안 경기도 내 기초자치단체 공사들은 정부와 국회에 대장동사업 방지법으로 불리는 도시개발법 등 개정안에 대해 문제가 있음을 수차례 건의하였고, 지난 9월 6일에 의원입법으로 일부개정 법률안이 발의되었다. 일부개정 법률안의 핵심은 법 개정 이전에 공모를 통해 선정된 민간사업자의 경우 3년의 유예기간을 두는 것이다. 그러나 사업승인을 위한 관계기관 협의가 점점 더 까다로워지는 요즘의 추세임을 감안하면, 3년이라는 시간은 결코 긴 시간이 아니다. 따라서 3년 내에 지구지정을 받지 못하는 상황이 벌어지게 되면 앞에서 언급한 문제들을 피해갈 수 없게 된다. 개정된 법률 등의 입법 취지를 충족하면서도 사업을 정상적으로 추진할 수 있는 방법에 대한 고민이 필요한 이유다. 앞에서 언급한 여러 문제들을 해소할 수 있는 방법에 대해 생각해 보고자 한다.

먼저 부칙을 통해 법 시행 이전에 사업자를 공모하여 우선협상자 지위를 부여했거나 사업협약을 체결한 사업장에 대해서는 종전의 법을 적용토록 하는 방법이 있을 것이다. 그러나 이러한 방향으로 시행령이나 업무지침을 개정하게 되면 법 등의 개정 취지가 무색해지고, 특혜 시비에서도 자유로울 수 없게 된다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 법 등의 적용 시기와 더불어 개정된 법 등에서 정하고 있는 요건을 기존 사업자도 동일하게 준수하도록 해야 한다. 즉, 법 개정 이전에 선정된 사업자의 경우는 개정안에서 정하고 있는 이윤율 상한이나 국토교통부 협의 기준 등을 준수토록 하고, 이를 준수한 사업자에 대해서는 사업자 지위를 인정하여 사업을 추진할 수 있도록 하면 될 것이다. 이렇게 되면 앞에서 언급한 법적 분쟁 등의 문제점을 해소할 가능성은 높아지고, 법 개정 취지도 훼손하지 않을 수 있을 것이다.

아무쪼록 정부가 적극적으로 검토해 사업에 참여하고 있는 사업자들의 혼란을 최소화하고, 도시개발법 제정 목적도 온전히 달성할 수 있기를 기대해 본다.

경기도 내의 도시개발사업이 도시개발법 개정으로 혼란이 생기기 않도록 정부가 적극적으로 검토해야 한다.

1) 2021년말 기준으로 자본이 2,000억 원 이상인 경기도 내 기초자치단체 도시공사는 23개 기관 중 4개 기관(17.39%)이며, 광역자치단체 도시공사는 16개 기관 중 10개 기관(62.5%)이다.

2) 「도시개발법 하위법령」 개정안에 대한 공동 건의문(경기도 도시공사연합회, 2022)

3) 「도시개발법 하위법령」 개정안에 대한 공동 건의문(경기도 도시공사연합회, 2022)

4) HIL법률사무소의 법률검토 의견서(도시개발법시행령 개정령안 등의 문제점), 경기도도시공사연합회

고기훈

평택도시공사
사업기획처장/경영학 박사

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