지방공기업이 바람직한 윤리경영을 실천하기 위해서는 최고경영진이 조직 내 공정한 절차나 구조를 보장하며 윤리적 행동을 촉진하는 리더십을 발휘하고, 의사결정 및 인간관계에서의 공정성 확보를 통해 윤리 문화 구축에 힘써야 한다. 무엇보다 부패 방지 및 예방을 위해 자체적으로 부패영향평가 및 부패영향평가위원회 도입·운영, 외부 전문가 활용, 지방공기업 상호 간의 교차 평가를 하는 등 다양한 노력이 필요한 시기다.
윤리는 가치의 세계에서 인간의 행위와 관련된 것으로 행위의 옳고 그름, 혹은 좋고 나쁨의 성질과 기준이다. 사람은 살아가면서 수많은 의사결정을 하게 되는데, 그 과정에는 윤리적 판단도 함께 이루어진다. 일반적으로 윤리경영은 ‘기업경영 상황에서 일어나는 행동이나 태도의 옳고 그름, 선악을 구분해 주는 규범적 판단과 도덕적 가치와 관련된 기업행동 및 의사결정의 기준’으로 정의된다(Archie B. Carroll, Jill Brown & Ann K. Buchholtz 2017). 공공기관의 운영은 인간과 사회에 의한, 인간과 사회를 위한 조직적 행위라는 점에서 개인 및 집단 행위의 옳음, 좋음을 문제 삼는 도덕 윤리에 부합해야 할 것이다.
본고에서는 공공기관의 윤리경영과 관련된 주요 통제제도, 공공기관 부패방지시스템인 ‘부패영향평가’ 제도의 이해 및 활용 사례를 통해 지방공기업의 윤리경영 구축을 위한 노력을 공유하고, 부패방지 및 예방을 위한 방안을 제시하고자 한다.
공공기관의 윤리경영 관련 주요 통제제도
공공기관 윤리경영과 관련된 주요 통제제도를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 부패의 발생을 예방하며 부패행위를 효율적으로 규제함으로써 국민의 기본적 권익을 보호하고 청렴한 공직 및 사회 풍토의 확립을 위해 마련된 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」이 있다. 이 법에서는 공직자가 준수해야 할 행동강령을 공공기관 내부 규정으로 정하도록 하고 있으며, ‘부패방지 시책평가’, ‘청렴도조사’, ‘부패영향평가’ 내용을 담고 있다. 2019년 10월 법률 개정을 통해 「공공기관의 운영에 관한 법률」의 공공기관, 「지방공기업법」의 지방공사·지방공단의 내부규정도 부패영향평가 대상에 포함되었다.
둘째, 부정청탁 및 공직자 등의 금품 등의 수수를 금지함으로써 공직자 등의 공정한 직무수행을 보장하고 공공기관에 대한 국민의 신뢰를 확보하고자 마련된 「부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률」이다.
셋째, 공직자의 직무수행과 관련한 사적 이익추구를 금지함으로써 공직자의 직무수행 중에 발생할 수 있는 이해충돌을 방지하여 공정한 직무수행을 보장하고 공공기관에 대한 국민의 신뢰를 확보하기 위한 「공직자의 이해충돌방지법」이다. 이 법은 2022년 상반기에 시행될 예정으로 이해충돌 상황을 신고하도록 하고, 부정·불공정 우려가 있는 행위를 제한하며, 직무 유관 사항을 사적으로 유용하는 행위를 금지하는 등의 규제를 담고 있다.
넷째, 「근로기준법」의 ‘직장 내 괴롭힘 금지’다. 이는 직장에서의 지위 또는 관계 등의 우위를 이용하여 업무상 적정범위를 넘어 다른 근로자에게 신체적·정신적 고통을 주거나 근무환경을 악화시키는 행위를 금지하는 것이다. 공공기관에서는 이 법과 아울러 갑질을 근절하고 상호 존중하는 문화를 조성하고자 ‘공공 분야 갑질 근절을 위한 가이드라인’이 제시되어 있다.
다섯째, 공공기관이 보유·관리하는 정보를 적극적으로 공개하여 국민의 알권리를 보장하고, 국민의 참여 및 기관 운영의 투명성을 제고하기 위한 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」이다. 공공기관은 공공기관 경영정보 공개시스템(알리오: All Public Information In-One), 지방공공기관 경영정보 공개시스템(클린아이: Local Public Enterprise Clean-Eye) 및 기관 홈페이지를 통해 경영목표와 임원 및 운영인력 현황, 인건비 및 복리후생비 예산과 집행 현황, 자회사·출자회사·재출자회사와의 거래내역 및 인력교류 현황, 내부 규정 및 이사회 회의록, 감사보고서, 징계운영 현황 등을 공개하고 있다.
여섯째, 공공기관 경영평가를 통해 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함으로써 공공기관의 대국민 서비스 증진에 기여하기 위한 「공공기관의 운영에 관한 법률」 및 「지방공기업법」 등이 있다. 공공기관의 윤리경영 수준은 「공공기관의 운영에 관한 법률」 및 「지방공기업법」에 근거한 경영평가를 통해 평가된다. 지방공기업 윤리·인권경영 수준은 공기업의 선량하고 모범적인 관리자로서 불공정 행위나 부정 및 부패행위 여부, 공기업의 사회적 책임 수준 등으로 평가된다.
공공기관 부패영향평가 제도의 이해
부패영향평가는 공공기관 내부 규정 등에 내재하는 부패 유발 요인을 분석·평가해 부패발생 가능성을 차단하고 정책집행과정에서 재량기준의 적정화 및 행정과정의 신뢰성・투명성을 제고하기 위한 부패방지시스템이다. 국민권익위원회는 부패영향평가를 효율적으로 추진하기 위해 평가기준, 평가방법 및 평가계획 등에 관한 부패영향평가 지침을 수립해 시행하고 있다. 공공기관의 회계, 계약, 영업, 건설·건축, 자산관리 등 국민생활과 기업 활동에 직접적인 영향을 미치는 내부 규정, 위탁, 인사, 감사, 조사, 위원회 등 부패 유발 요인이 잠재하기 쉬운 업무 관련 내부 규정, 기타 부패사건, 감사·수사사건, 국회 요구 등에 의해 문제점이나 개선 여지가 있는 것으로 판단되는 내부 규정이 부패영향평가의 대상이다.
부패영향평가 분야는 크게 4가지 영역, 즉 ① 준수, ② 집행, ③ 행정 절차, ④ 부패 통제 영역으로 구분된다(국민권익위원회, 2020). 세부적으로 살펴보면, 첫째, ‘준수’ 분야는 행정의 수요자 입장에서 부패 유발 요인으로 작용할 수 있는 규정들을 평가하기 위한 기준으로 ‘준수부담의 합리성’, ‘제재규정의 적정성’ 및 ‘특혜발생 가능성’ 항목으로 구분된다. 둘째, ‘집행’ 분야는 해당규정이 행정의 공급자나 처분권자 입장에서 부패 유발 요인을 내포하고 있는지를 평가하는 기준으로 ‘재량규정의 구체성·객관성’, ‘위탁·대행의 투명성·책임성’, ‘재정누수 가능성’으로 나뉜다. 셋째, ‘행정절차’ 분야는 해당 규정이 수요자나 공급자 입장이 아닌 행정의 절차적 요인으로 인해 부패 발생 개연성을 내포하고 있는지 여부를 평가하는 것으로 ‘접근의 용이성’, ‘공개성’, ‘예측가능성’을 평가한다. 넷째, ‘부패 통제’ 분야는 법령이나 정책 시행 등 행정절차 전반에 걸쳐 사적인 이해관계 개입의 위험성이 있는지 여부를 평가하고 부패통제장치 및 부패방지 법령 등이 마련되어야 하는지를 평가한다. 법령상 근거 부재 등이 공직자의 부작위 또는 직무 태만 등 소극적인 업무 행태로 이어져 국민의 권익 침해, 국가 재정상 손실을 발생하게 할 수 있는 여부를 평가하는 것으로 ‘이해 충돌 가능성’, ‘부패 방지 장치의 체계성’, ‘소극행정 유발 가능성’으로 구분된다.
지방공기업의 자체 부패영향평가 활용 사례
윤리경영 관련 법률과의 정합성, 다른 공공기관의 내부 규정 및 우수사례를 토대로 지방공기업인 A 공단의 자체 부패영향평가(맞춤형 컨설팅 활용)를 통한 규정 개선내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, A 공단은 ‘임직원 행동강령’의 사적 이해관계의 신고 조항과 관련해 ‘그 밖에 이사장이 공정한 직무수행이 어려운 관계에 있다고 정한 자’를 보다 구체적이고 명확히 제시해야 한다. 예를 들어 B 공사의 경우처럼 ‘100만 원 이상의 금전거래가 있는 자, 퇴직 임직원으로서 퇴직 전 5년간 같은 부서에서 근무하였던 자, 학연, 지연, 종교 또는 채용 동기 등 지속적인 친분관계가 있어 공정한 직무수행이 어렵다고 판단되는 자, 최근 2년 이내에 인·허가, 계약의 체결, 정책·사업의 결정 또는 집행 등 직무수행으로 직접적인 이익을 주었던 자 중에서 지속적인 친분관계가 형성되어 공정한 직무수행이 어렵다고 판단되는 자’로 명시할 필요가 있음을 권고하였다.
둘째, A 공단의 ‘인사규정’에서 채용 공정성과 관련해 부패방지 장치의 체계성이 필요한 내용에 대해 다음과 같이 개선안을 제시하였다.
셋째, A 공단은 ‘취업규칙’에 직장 내 괴롭힘 금지 관련 내용을 두고 있으나, 직장 내 예방교육, 직장 내 괴롭힘 행위 발생 시 조치에 대한 구체적인 처리 절차 등에 대해 별도의 지침을 통해 보완해야 한다. 예를 들어 직장 내 괴롭힘 예방 교육의 내용을 구체적으로 명시하거나 괴롭힘 발생 시 처리절차를 ‘사건 접수, 상담, 정식조사, 확인 및 조치, 징계, 피해자 보호’ 등과 관련된 내용을 상세히 정해 운영할 필요가 있음을 제안하였다.
넷째, A 공단의 ‘계약업무 시행세칙’에서 특정한 계층이나 기업, 단체 또는 개인에게 특혜 또는 수익을 부여할 여지가 있는 것으로 오해될 수 있는 사항에 대해 다음과 같이 개선토록 권고하였다.
다섯째, A 공단의 ‘안전사고에 관한 임원 문책규정’에서 안전사고 발생 시 감경 규정 외에 가중 기준을 정함으로써 중대한 안전사고에 대한 적정한 수준의 문책 기준을 정할 필요가 있음을 제안하였다.
마지막으로, A 공단은 부패영향평가의 대상, 방법 및 절차에 관한 사항 등을 규율하고 있는 규정이 없는 상황으로 이를 제도화해 부패영향평가를 체계적으로 실시해야 한다. 나아가 윤리·인권경영 담당 전담부서가 부패영향평가를 주관하도록 하고, 부패영향평가위원회를 운영할 것도 개선방안으로 제시하였다.
윤리경영 고도화와 부패영향평가 제도의 효과적 운영을 위한 제언
지방공기업의 윤리경영 구축 및 고도화를 위해서는 첫째, 최고경영진의 리더십이 무엇보다 중요하다. 최고경영진이 조직 내 공정한 절차나 구조를 보장하고 윤리적 행동을 촉진하는 리더십을 발휘해야 한다. 조직 내 구성원이 이러한 리더십을 능동적으로 따를 때 조직 윤리에 긍정적인 영향을 미친다. 둘째, 투명 경영을 실현하기 위해 이사회의 기능과 역할을 더욱 강화해야 한다. 왜냐하면 이사회는 경영에 필요한 모든 정보가 모이고 중요한 의사결정을 내리며 조직의 내부 통제와 준법기구를 감독하는 등 핵심 기능을 담당하고 있기 때문이다. 셋째, 조직 내 윤리 문화를 형성하고 유지하기 위해서는 공정성을 확보하는 것이 중요하다. 의사결정과정에 구성원의 참여 보장 및 의견 반영, 정해진 절차에 따른 투명한 의사결정, 최고의사결정기관의 전문성과 객관성 확보, 의사결정 결과의 일관성 유지 및 투명한 공개, 인간의 존엄성 및 내부 규정에 따른 조직 구성원의 권리 보장 등을 위한 노력을 강화해야 한다.
한편 지방공기업은 부패 방지 및 예방을 위해 부패영향평가를 정기적으로 실시할 필요가 있다. 즉 내규를 제·개정하는 경우 이외에도 내규 전체를 대상으로 부패영향평가를 매년 혹은 격년 주기로 주기적으로 실시해야 한다. 또한 체계적이고 실효성 있는 부패영향평가를 위해 그 대상이나 방법, 절차에 관한 사항 등을 정하고 있는 내부 규정을 마련하고, 윤리경영 전담부서가 부패영향평가를 담당하도록 하되 그 역할과 책임을 명확히 해야 한다.
이와 더불어 지방공기업의 투명성과 객관성 제고를 위해 부패영향평가위원회를 설치·운영하는 것도 고려해야 한다. 부패영향평가위원회의 구성·운영에 있어 이사진의 참여와 아울러 변호사, 노무사, 회계사, 시민단체 등 외부 전문가를 적극적으로 활용해야 한다. 마지막으로 지방공기업 상호 간에 교차로 평가해야 한다. 이를 통해 운영 과정의 적정성과 신뢰성을 높이는 효과를 얻을 수 있으며, 서로의 정보를 공유하고 참여자의 윤리경영 역량도 높일 수 있을 것이다.
