시대적 화두로서 사회적 가치
사회적 가치가 시대적 화두로 떠오르고 있다. 특히, 2017년 집권한 문재인 정부는 100대 국정과제 중 하나로 “사회적 가치 실현을 선도하는 공공기관(국정과제12)”을 천명하는 등 ‘사회적 가치’는 국정의 핵심 철학으로 자리 잡고 있다.
그렇다면 사회적 가치의 정의는 무엇인가? 사회적 가치는 시대에 따라 유연하게 정의된다. 최근 들어, 사회적 가치에 대한 한국사회의 지대한 관심은 과거의 반성에서 비롯되었다. 성장과 이익 극대화 등의 행동규범과 효율성 중심의 의사결정에서 벗어나 새로운 가치를 찾고자 하는 시대적 희망이 사회적 가치로 표출된 것이다. 구체적으로 설명하면, 성장과 이익 극대화가 아닌 정의, 공정, 관용, 공존, 협력 등이 21세기 한국사회의 중요한 행동 규범으로 주목받고 있다. 또한, 과거와는 달리 공공서비스의 생산과 공급의 주요 기준으로 사회적 수요가 주목받고 있다. 효율성 극대화를 위해 사회적 수요에 미치지 못하는 만큼의 공공서비스가 생산 및 제공되는 것은 사회적 가치에 위배된다.
비록 현 시점에서 사회적 가치를 정의한다 하더라도, 그 개념은 여전히 모호한 편이다. 사회는 다양한 영역(예, 민간 vs. 공공, 개인 vs. 법인 등)으로 구성되어 있으며, 영역마다 중요하게 인식되는 가치들이 다르다. 또한, 사회적 가치가 다뤄지는 분야(예, 정치, 경제, 문화 등) 역시 다양하기 때문에, 사회적 가치는 대체로 형이상학적 개념으로 설명된다. 사회적 가치를 둘러싼 의미의 모호성과 이해관계의 다양성을 해소하기 위해서는 정부의 역할이 중요하다. 사회적 가치는 공동체가 공통으로 의미를 부여할 때 비로소 형성되므로, 공동체의 대표로서 정부는 사회적 가치의 구체적 의미와 과제를 선정하는데 중심적 역할을 담당한다.
사회적 가치를 체감할 수 있는 정의는 ‘공익(public interest)’과 ‘공정(fairness)’이다. 개인·조직의 이익을 넘어 공동체의 유지와 발전을 위해 필요한 제반 활동을 수행하는 것이 ‘공익’의 실현이다. 과거와는 달리 개별 이익의 총합(sum)이 곧 공익이며, 개별 이익의 극대화를 위한 무한 경쟁을 더 이상 신봉하지 않는다. 물론, 개별 이익과 공익 간의 균형은 여전히 필요하지만, 사회적 가치는 전체 사회의 공동 이익을 우선한다. ‘공정’은 ‘도덕적 올바름’을 의미한다. 예를 들어, 절차적 정당성, 투명성, 시민참여, 공론화 등이 공정과 관련된 사회적 가치 활동이라고 할 수 있다.
지방공기업의 역할과 사회적 가치
지방공기업은 주민의 복지증진이라는 공익성을 추구하되, 동시에 조직 운영 및 사업 관리 측면에서 민간의 참여와 기업가 정신의 도입을 위해 설립된 공공기관으로서, 지방자치단체가 직·간접적으로 투자해 소유권 또는 통제권을 갖는다. 1990년대 후반부터 최근까지 지방공기업을 포함한 공공기관들은 시대적 요구에 따라 효율성과 효과성을 중시하는 경영을 유지했다. 그 결과 민주성과 형평성이 소홀해졌다는 지적과 함께, 공공기관들이 다시 민주성과 형평성을 회복해야 한다는 의견이 제기되었다. 이런 상황에서 문재인 정부는 ‘사회적 가치 실현을 선도하는 공공기관’을 국정과제로 제시하는 등 사회적 가치의 실현을 위한 주체로서 공공기관의 역할을 강조하고 있다.
한편, 중앙정부 산하의 공공기관에 관한 정책을 기획·조정 및 총괄하는 기획재정부는 ‘공공기관의 사회적 가치 실현’을 위해 공공기관 경영평가를 적극 활용하고 있다. 공공기관은 「공공기관 운영에 관한 법률」 제48조에 따라 매년 경영평가를 받고 있으며, 경영평가 결과는 성과급 지급, 우수·부진기관 후속 조치 등에 반영된다. 지방공기업 역시 마찬가지이다. 「지방공기업법」 제78조에 근거하여 행정안전부 주관 하에 지방공기업평가원이 전국 지방공기업의 경영을 평가하고 있으며, 평가결과에 의해 성과급 등의 후속조치가 이뤄지고 있다.
[표 1] 2020년도(2019년 실적) 지방공기업 경영평가 지표체계
정부가 지방공기업에 요구하는 사회적 가치 활동은 경영평가 기준을 통해 살펴볼 수 있다. 2020년도(2019년 실적) 지방공기업 경영평가편람에 따르면, 경영평가 총점 100점 중 사회적 가치의 배점은 35점이며, 이는 경영성과(40점) 다음으로 높은 수치이다. 사회적 가치의 세부지표는 총 6개이며, ‘재난·안전관리’(10점), ‘일자리 창출 및 일·가정 양립’(8점), ‘지역상생발전’(8점), ‘소통 및 참여’(5점) 등이 높은 배점을 부여받았다. ‘윤리경영’(2점), ‘인권경영’(2점)도 물론 중요한 사회적 가치이긴 하나, 현시점에서 정부가 지방공기업에 요구하는 사회적 가치 활동은 일자리 확대, 재난·안전 관리, 지역상생발전, 소통·참여로 요약할 수 있다.
지방공기업의 사회적 가치 활동에 관한 경영평가의 기준은 제시되었으나, 여전히 무엇을 해야 하는지에 대해서는 명확하지 않다. 그러나 그 답은 정부가 제시하지 않을 것이며, 할 수도 없다. 오히려 사회적 가치의 증진을 위한 전략 수립은 지방공기업의 몫이다. 전문성과 기업성을 살려 사회적 가치 증진을 위한 구체적인 사업 또는 활동을 기획 및 집행하는 것은 지방공기업의 경영능력이다.
지방공기업은 주요 사업과 운영 방식 등에서 차이를 보인다. 이러한 특성 때문에, 지방공기업 경영평가는 각 지방공기업의 유형을 7가지(도시철도, 도시개발, 광역특정, 기초특정, 관광공사, 시설공단, 환경공단)로 구분하고, 유형별 평가를 진행한다(단, 최종 평가등급은 상대평가 방식). 따라서 각 지방공기업이 선택할 수 있는 사회적 가치 활동은 성격과 규모 등에서 차이가 발생한다. 일례로, 도시철도와 환경공단이 검토할 수 있는 일자리 확대 사업의 역량과 규모는 다를 수밖에 없다. 즉, 정부에 의해 보편적인 사회적 가치 활동이 제시될 수 없는 구조이다.
결과적으로 한국 사회와 정부는 지방공기업에 사회적 가치에 대한 성찰을 우선 요구한다. 과거의 지방공기업 경영과는 다르게, 일자리 확대, 재난·안전관리, 지역상생발전 등을 위해 무엇을 어떻게 해야 하는지에 대해 각 지방공기업이 스스로 고민하고 답을 찾아야 한다.
지방공기업의 사회적 가치 실현 전략
시대적 필요성에 부합하든 또는 경영평가를 대비한 전략이든, 사회적 가치는 현재 지방공기업이 직면하고 있는 주요 과제 중 하나이다. 또한, 앞서 언급했듯이, 사회적 가치는 구체적인 업무를 지시한 것이 아니라 명칭 그대로 지향해야할 가치만을 제시할 뿐 구체적인 사업·활동은 각 지방공기업의 몫이다. 이를 위해 우선적으로 각 지방공기업은 어떻게 사회적 가치를 실현 또는 증진할지에 대한 전략적 사고가 요구된다.
지방공기업의 사회적 가치 실현을 위해서는 장기적인 접근이 필요하다. 첫째, 사회적 가치 실현은 일회성 정책으로 국한되지 않고, 향후 상당기간 지방공기업의 주요 업무로 제시될 것이다. 따라서 장기적인 관점에서 사회적 가치 전략을 수립하는 것이 더 효과적이다. 둘째, 사회적 가치의 내용은 시대에 따라 유동적이다. 사회 구성원들이 가지고 있는 세계관이나 신념, 삶의 방식이 변하면, 사회적 가치의 내용 역시 변하기 마련이다. 따라서 사회가 요구하는 사회적 가치 내용의 변동성이 높기 때문에, 관련 사업 및 활동의 일관성을 유지하기 위해서는 장기적 접근이 필요하다. 셋째, 사회적 가치의 실현은 단기간에 불가능하다. 예를 들어, 일자리의 경우, 전년 대비 일시적으로 증가할 수 있으나 지속가능성은 높지 않다. 지역상생발전의 경우, 단기간에 지역상생의 효과를 창출하는 것은 현실적으로 어렵다. 따라서 사회적 가치의 구체적이고 효과적인 성과를 창출하기 위해서는 장기적인 계획이 필요하다.
[그림 1] 사회적 가치 전략 수립
사회적 가치 실현을 위한 전략 수립 과정에서 몇 가지 고려해야할 사안이 있다(<그림 1> 참조). 첫째, 사회적 가치 실현에 관한 조직 철학 또는 비전을 제시해야 한다. 사회적 가치 실현을 외부의 요구에 의해 추가된 업무로 바라볼 것이 아니라, 전 조직구성원이 동의하는 조직의 미래상으로 정립해야 한다. 둘째, 객관적으로 조직역량을 진단해야 한다. 사회적 가치의 실현이 당면 과제이긴 하나, 세부 내용에 있어서 무엇을 할 수 있는지 또는 할 수 없는지를 냉철히 판단해야 한다. 일례로, 매년 신규 일자리 창출은 현실적으로 달성 불가능한 목표이다. 역량 진단을 통해, 거창하지만 실현불가능한 목표는 피하고, 현실적으로 달성가능한 목표를 수립하는 것이 실용적이다. 셋째, 사회적 가치의 실현을 위한 장기적인 로드맵이 필요하다. 사회적 가치의 성과는 시기에 따라 큰 폭의 차이를 보일 수 있다. 일례로 신입직원 채용의 경우, 올해 많이 고용했으면, 내년에는 상대적으로 신입직원의 고용 수요가 줄어들 수 있다. 따라서 사회적 가치 실현의 장기적인 목표를 설정하고 이를 달성하기 위한 로드맵을 수립함으로써, 단기성과에 치중하지 않는 균형적인 사회적 가치 경영을 추구해야 한다. 마지막으로 지역사회와 전문가의 참여를 통해 사회적 가치 전략의 내실을 다져야 한다. 지역사회 참여를 통해 해당 지역사회에서 지방공기업에 요구하는 사회적 가치의 구체적 내용을 파악함으로써 전략의 적합성을 제고해야 한다. 또한, 전문가 참여를 통해 전략의 체계성과 실효성을 강화해야 한다.
맺음
지방공기업의 입장에서 보면, 준비 시간이 충분히 주어지지 않은 채 사회적 가치를 실현할 주체로서의 임무가 주어졌으며, 매년 경영평가를 통해 성과를 검증받는다. 그러나 급할수록 돌아가는 것도 고민할 필요가 있다. 사회적 가치의 등장은 기존 효율성과 경제성 중심의 경영방식에 대한 반성을 담고 있다. 시대가 변했음을 인지하고, 사회적 가치를 지방공기업의 주요 운영철학으로 내재화시킬 수 있는 고민의 시간을 갖는 것도 좋을 듯하다.
