공공부문에서 사회적 가치에 대한 중요성이 제도화된 사례는 2012년 영국에서 제정한 공공서비스(사회적 가치)법(public service(social value) act)이 대표적이라 할 수 있는데, 이 법률의 기본적 내용은 공공서비스계약에서 사회적 가치를 반영한 것이라 할 수 있다. 영국의 공공기관 사회적 가치는 주로 공공서비스 계약과 관련된 내용인데, 우리가 추진하고 있는 공공기관의 사회적 가치는 기본법으로서의 성격을 지니고 있다.

지방공기업법과 지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률이 제정되었으나, 지방공공기관의 법률상 설립 목적에 의하면 다음과 같은 문제점을 발견할 수 있다

첫째, 지방공기업법상 설립 목적에 의하면 1969년 설립부터 내부 경영합리화에 초점을 맞추고 있어 지역사회 문제해결과 공동체의 가치 증진에 대한 고려가 없었다. 둘째, 지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률에서도 지방공기업법과 동일하게 경영합리화에 초점을 맞추고 있을 뿐 사회적 가치에 대한 고려가 없었다. 셋째, 지방공기업법은 궁극적으로 ‘주민 복리증진’을 강조하고 있는데 비해 지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률은 ‘지역주민에 대한 서비스 증진’이라는 서비스 전달에만 관심을 기울이고 있다. 넷째, 지방공기업법은 지방자치 발전을 강조하고 있어 사회문제 해결을 통한 공동체적 가치 증진보다는 제도적 발전을 제시하고 있다.

따라서 지방공공기관의 사회문제 해결과 사회적 가치에 대한 추구는 경영합리성보다 정책적으로 뒷전일 수밖에 없었다([표 1] 참조).

따라서 지방공공기관의 설립목적과 관련된 법률 규정을 사회적 가치가 반영될 수 있도록 수정할 필요가 있는데, 시민주권 확대 및 참여, 사회문제 해결, 공동체적 가치 증진과 같은 사회적 가치를 고려하여 재정비할 필요가 있다. 즉 지방공기업법이나 지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률 모두 ‘지방자치단체가 설립·운영하는 기관의 필요한 사항을 정하여 민주적·합리적 운영을 도모하고, 지역사회 공통의 문제를 해결함으로써 지역공동체의 이익 증진과 지방자치의 발전에 기여함을 목적으로 한다’라고 변경하는 방안을 고려할 필요가 있다.

지방공공기관에서 사회적 가치를 구현하는 방식은 크게 공공정책과 공공조달 등에 의하는 것이 일반적인데(김현희·박광동, 2018: 73), 공공정책은 다양한 분야에서 구현되므로 공통으로 추진될 수 있는 것은 공공조달이라 할 수 있다. 영국이 2012년 제정한 공공서비스(사회적가치)법은 조달 및 계약과정에서 사회적 가치를 고려토록 한 법이었으며, EU(2010)도 사회책임조달 가이드라인을 통해 양질의 일자리, 노동권, 사회통합, 윤리무역, 기업의 사회적 책임 등 사회적 가치를 고려할 것을 권장하고 있다.

사회책임조달에 대한 지방공기업의 의무사항은 경영평가 시에 제품 우선 구매를 계량적으로 평가하고 있으며, 혁신기술 제품 구매, 계약과 관련된 갑질 근절, 지역사랑 상품권 및 지역농산물 구매 등 지역경제 활성화 실적을 비계량적으로 평가하고 있다. 그러나 사회책임조달과 지방공공기관의 범주 체계가 불일치하는 법률적 규정이 존재하는데, 이를 구체적으로 설명하면 다음과 같다([표 2] 참조).

첫째, 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제2조에서 지방공공기관의 범위로 지방공사 및 지방공단만을 언급하여 지방출자기관과 지방출연기관이 제외되어 있다. 즉 동법 제12조와 동법시행령 제12조에서 중소기업 기술개발제품 우선 구매와 관련하여 지방공사와 지방공단과 유사한 성격을 지닌 지방출자기관 및 지방출연기관이 공공기관의 범주에서 제외되어 있고, ‘대통령령으로 정하는 자’의 범주로 한정되어 있어 지방공공기관의 우선 구매 규정에서 제외될 여지가 있다.

둘째, 중증장애인생산품 우선구매 특별법 제2조, 장애인기업활동촉진법 제2조에서도 공공기관의 범주를 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제2조 제2호에 따른 공공기관으로 한정하고 있어 지방출자기관과 지방출연기관이 제외되어 있다. 아울러 국민기초생활보장법 제18조에서는 자활기업 생산품의 우선 구매를 국가나 지방자치단체로 한정하고 있어 지방공공기관(지방공사, 지방공단, 지방출자기관, 지방출연기관)이 모두 제외되어 있다.

셋째, 지방공공기관의 사회책임조달 평가 가중치를 조정할 필요가 있다. 중앙정부의 공공기관 경영평가편람에 의하면 녹색제품 구매 실적을 안전 및 환경 지표에 계량화하여 측정하고 있으며, 중소기업제품, 기술개발상품, 사회적기업·협동조합생산품, 전통시장 온누리 상품권, 여성기업생산품, 장애인생산품, 국가유공자 자활용사촌 생산품 구매 실적을 상생·협력 및 지역발전 지표에 포함해 측정한다. 특히 상생·협력 및 지역발전 지표는 계량 3점, 비계량 2점으로 측정되는데, 계량 3점은 법률에 따른 우선 구매 실적을 기관이 일정 가중치 범위 내에서 자율적으로 설정하도록 규정하고 있다(표 3 참조). 따라서 사회책임조달 관련 규정은 기관의 사회적 약자에 대한 고려와 상생 발전을 도모하는 것이 목적이므로 법률에 의한 규정은 가급적 모두 포함하는 것이 바람직하다고 판단되며, 평가 가중치를 설정함에 있어 기관의 특성에 맞게 자율적으로 추진하게 하는 방안도 고려할 필요가 있다([표 3] 참조).

지방공공기관의 사회적 가치 구현을 위해서는 UN Global Compact에 가입하여 사회적 가치 구현을 위한 보고서를 지속적으로 발간하고 인증받는 방안도 고려할 필요가 있다. 즉 UN Global Compact(UN GC)에 가입·서명하고, 서명 의무에 따른 UN GC(Communication on Progress: CoP) 이행보고서, 지속가능경영보고서, 사회책임경영보고서, 사회공헌활동보고서 등 사회적 가치 구현과 관련된 기관의 보고서를 제출할 필요가 있다. UN GC 서명기관은 연 1회 CoP를 제출하여야 하는데, 필수적으로 포함해야 할 9페이지 분량의 Basic CoP Template만 충족하면 되기 때문에 CoP 보고서를 제목 자체로 하여 발간하는 경우도 있고, 지속가능경영보고서와 같은 다른 양식을 통해 대체하는 경우도 있다. 대다수의 공공기관이 지속가능경영보고서를 통해 CoP를 대체하고 있다(안상아, 2013: 771).

지방공공기관의 지배구조와 관련하여 사회적 가치를 구현할 수 있는 방안이 필요하다. 지방공공기관의 지배구조와 관련하여 가장 중요한 역할을 하는 것이 이사회라 할 수 있다. 따라서 지방공공기관의 이사회 구성과 관련하여 다양한 이해관계자의 참여 및 사회적 책임 의식을 구현할 필요가 있는데, 이를 위해서는 이사회의 지배구조를 개선할 필요가 있다.

지방공공기관의 내부지배구조로서의 이사회의 사회적 신뢰 구조를 향상할 필요가 있는데, 이사회의 구성과 관련하여 임원추천위원회, 인사청문회 등을 검토할 필요가 있다. 특히 임원추천위원회의 위원 구성을 공모 방식으로 전환하여 사회적으로 다양한 이해관계자가 참여할 수 있는 제도적 공간을 마련할 필요가 있으며, 인사청문회와 관련된 법률을 제정하여 민주적 시민통제가 이루어질 필요가 있다. 또한 근로자의 이사회 참여 문제를 검토할 필요가 있다. 유럽경제지역 31개 국가 중에서 19개 국가가 공기업 이사회에 근로자가 참여할 수 있는 권리를 보장하고 있다(임희영, 2017: 4).

다음으로 지방공공기관의 외부 지배구조와 관련하여 외부 통제기관에 의해 사업 타당성 분석을 실시하여 추진하는데, 이 과정에서 사업 타당성 분석 기준이 경제적 가치에 치중되는 경향이 강하였다. 즉, 경제적 타당성 검토를 위해 IRR, NPV, BCR 등의 기법이 활용되지만, 이는 경제적 관점에서의 비용과 수익만을 고려한 것이다. 따라서 사회적 가치 구현과 관련된 기준을 사업 타당성 검토 시에 고려할 필요가 있는데, 대표적인 기법 중의 하나가 SROI(Social Return on Investment: 사회적 투자수익률)이다.

지방공공기관의 사회적 가치에 대한 논의는 무엇보다 그동안의 성장, 발전, 개발, 효율 논리에 따른 사회적 부작용을 제제대로 해결하지 못한 측면에서 부각되었다고 볼 수 있다. 지방공공기관을 규율하는 지방공기업법이나 지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률에서도 경영합리성만을 강조했을 뿐 민주적 지배구조 형성과 사회문제 해결자로서의 역할을 강조하지 못한 것이 사실이다. 특히 지방공공기관의 사회적 가치 구현에 대한 수동적 참여는 사회적으로 바람직한 가치 구현에 대한 실효성을 저해할 수 있다.

지방공공기관의 사회적 가치는 존립기반적으로 부여된 의무라고 볼 수 있는데, 이를 구현하기 위해서는 사회적 측면을 지방공공기관 측면으로 전환하여 추진할 필요가 있다. 즉, 사회적 가치 구현자로서 사회시민의 하나로 지방공공기관을 이해하고, 지방공기업법 및 지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률의 개정을 통해 사회적 가치를 법제도화할 필요가 있다.