지방공기업이 수행하는 운영위탁형(시설관리) 대행사업의 구조
운영위탁형(시설관리) 대행사업1)은 지방자치단체가 지역주민 등에게 제공할 서비스의 제공업무를 지방공사·공단이 대신 수행하고 그 대가를 지방자치단체로부터 대행사업비의 형식으로 지급받는 형태이다. 지방공단의 주된 사업인 공영주차장 관리·운영, 체육시설 관리·운영, 문화체육시설 관리·운영 등의 업무가 이에 해당된다.
[그림 1]에서 보듯이 운영위탁형(시설관리) 대행사업의 구조상 지방자치단체가 서비스제공자의 위치에 있으며, 지방공사·공단은 지방자치단체의 서비스 제공업무를 대행하는 역할을 하는 것이다.
그림 1. 운영위탁형 대행사업의 구조
지방공사의 대행사업에 대한 부가가치세 과세에 관한 국세청의 해석
조특법은 정부업무 대행단체가 공급하는 재화 또는 용역에 대하여 부가가치세를 면제하도록 규정하고 있으며(제106조 제1항 제6호), 동법 시행령에서는 정부업무 대행단체(시행령 제106조 제7항)와 면세되는 재화 또는 용역(시행령 제106조 제8항)에 대하여 규정하고 있다.
지방공사의 실무자들은 운영위탁형(시설관리) 대행사업이 상기 규정에 부합하는 것으로 판단하여 면세를 적용하여 왔으나, 최근 국세청이 조특법 시행령 제106조 제8항의 단서규정에 대하여 실무자들의 판단과 다른 해석을 하여 과세예고 통지를 한 것이다.
조특법 시행령 제106조 제8항 단서규정은 정부업무 대행단체가 그 고유의 목적사업을 위하여 공급하는 재화 또는 용역이라 하더라도 부동산임대업, 기타 운동시설 운영업 및 주차장운영업 등을 위하여 공급하는 재화 또는 용역을 면세에서 제외하도록 규정하고 있다. 국세청은 지방공사의 운영위탁형(시설관리) 대행사업 중 임대부동산, 기타 운동시설 및 주차장을 위탁·관리하면서 지방자치단체로부터 대행사업비를 받는 경우 지방공사가 조특법 시행령 제106조 제8항 단서규정에 열거된 부동산임대업, 기타 운동시설 운영업, 주차장운영업을 직접 영위하는 것이므로 면세대상에서 제외되어야 한다고 해석한 것으로 보인다.
조세특례제한법 시행령 제106조 【부가가치세의 면제 등】
⑧ 법 제106조 제1항 제6호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 제7항 각호의 1에 해당하는 자가 그 고유의 목적사업으로서 기획재정부령이 정하는 사업을 위하여 공급하는 재화 또는 용역을 말한다. 다만, 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 사업을 제외하며, 제7호의 규정은 「부가가치세법 시행령」 제45조 제1호에도 불구하고 적용한다.
1. 소매업·음식점업·숙박업·욕탕업 및 예식장업
2. 「부가가치세법 시행령」 제3조 제2항에 규정된 사업
3. 부동산임대업
4. 골프장·스키장 및 기타 운동시설 운영업
5. 수상오락서비스업
6. 유원지·테마파크운영업
7. 주차장운영업 및 자동차견인업
지방공사의 대행사업에 대한 부가가치세 과세와 관련된 이슈
이하에서는 국세청의 해석과 같이 지방공사가 조특법 시행령 제106조 제8항 단서규정에 열거된 사업을 직접 영위하는 것으로 보는 경우 발생할 수 있는 논란에 대하여 정리해 보았다.
(1) 조특법 시행령 제106조 제8항 단서규 정에 열거된 사업의 주체
운영위탁형(시설관리) 대행사업의 구조에서 지방자치단체가 자신 소유의 시설물을 이용하여 시민들에게 서비스를 제공하는 사업의 주체이며, 지방공사는 지방자치단체와의 위수탁계약에 따라 해당 시설물에 대한 관리·운영 용역을 지방자치단체에 제공하는 보조적인 역할을 하고 있다. 따라서, 지방공사는 동 사업에서 발생하는 수입금액을 전액 사업 주체인 지방자치단체에 귀속시키고 있으며, 지방자치단체가 동 사업 관련 부가가치세를 신고하고 있다.
국세청이 지방공사가 지방자치단체 소유의 임대부동산, 기타 운동시설 및 주차장을 관리·운영하면서 대행사업비를 받는 경우 면세에서 제외되는 것으로 해석하는 것은 해당 사업의 주체를 지방자치단체가 아닌 지방공사로 보기 때문인데, 이는 운영위탁형
(시설관리) 대행사업의 구조와 논리적인 충돌이 발생하기 때문에 사업의 주체를 판단하기 위한 기준이 제시되어야 할 것으로 보인다.
(2) 대행과 위탁의 차이
조세특례제한법은 지방공사가 지방공기업법 제71조 제1항의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 사업을 대행하는 경우 그 사업을 위하여 공급하는 재화 또는 용역에 대하여 면세를 적용하도록 규정하고 있다(조특법 시행규칙 제48조 [별표10]). 한편, 지방공기업법은 지방공사가 사업을 대행하는 때에 위탁계약을 체결하도록 규정하고 있다(시행령 제63조 제1항).
지방공기업법에서 사업을 대행하는 때에 위탁계약을 체결하도록 규정하고 있기 때문에 지방공사의 운영위탁형(시설관리) 대행사업이 대행2) 또는 위탁3) 중 어디에 해당되는지에 대한 논란이 발생할 수 있다. 대행에 해당되는 경우 지방공사는 지방자치단체 명의로 사업을 수행하여야 하며, 지방자치단체가 부가가치세 납세의무자로서 의무를 이행해야 할 것이다. 반면, 위탁에 해당되는 경우 지방공사는 자신의 명의와 계산으로 사업을 수행하여야 하며, 지방공사가 부가가치세 납세의무자로서 의무를 이행하는 것이 타당할 것이다. 국세청은 지방공사의 운영위탁형(시설관리) 대행사업을 위탁으로 본 것으로 보이는데, 그런 경우에는 지방공사의 모든 대행사업에 대하여 과세하는 것이 타당할 수 있다. 또한, 동 대행사업이 지방공기업법에 따라 위탁계약을 체결하고 있지만, 대행에 해당되는 것으로 볼 수도 있다.
(3) 지방공사가 수행하는 운영위탁형(시설관리) 대행사업의 사업 구분
부가가치세법은 재화나 용역을 공급하는 사업의 구분은 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 통계청장이 고시하는 해당 과세기간 개시일 현재의 한국표준산업분류에 따르도록 규정하고 있다(시행령 제4조 제1항).
운영위탁형(시설관리) 대행사업은 지방공사가 위수탁계약에 따라 지방자치단체에 대행용역을 제공하는 것이므로, 한국표준산업 분류상 사업시설 유지·관리 서비스업(74100)에 해당되는 것으로 판단된다. 반면, 국세청은 운영위탁형(시설관리) 대행사업이라 하더라도 지방공사가 임대부동산, 기타 운동시설 및 주차장을 관리·운영하는 경우 각각 부동산임대업(6811), 기타 스포츠시설 운영업(9113), 주차장운영업(52915) 등에 해당한다고 해석한 것으로 보인다. 지방공사가 수행하는 운영위탁형(시설관리) 대행사업을 한국표준산업분류에 따라 어떤 사업으로 구분해야 하는지에 대한 검토가 필요할 것으로 판단된다.
(4) 지방공단과의 과세형평
조세특례제한법 집행기준은 지방공단이 지방자치단체로부터 거주자우선주차와 공영주차장의 운영 및 관리를 위탁받아 단순히 징수업무를 대행하고 지방자치단체의 명의와 계산으로 업무를 수행하고 받는 대행사업비에 대해서는 부가가치세를 면제하도록 규정하고 있으므로(106-0-5 ③), 지방공단의 운영위탁형(시설관리) 대행사업에 대한 면세에는 이견이 없을 것으로 판단된다.
한편, 2017년 2월 조특법 시행령 제106조를 개정하기 이전에는 지방공단의 운영위탁형(시설관리) 대행사업에 대하여만 면세를 적용하였으나, 시행령의 개정으로 일정요건을 충족하는 지방공사가 수행하는 운영위탁형(시설관리) 대행사업에도 면세를 적용하게 되었다. 지방공단과 일정요건을 충족하는 지방공사가 수행하는 운영위탁형(시설관리) 대행사업의 거래실질과 면세규정이 완전히 동일하기 때문에 지방공사가 수행하는 운영위탁형(시설관리) 대행사업에 대하여만 과세하는 경우 지방공단이 수행하는 대행사업과의 과세 형평성 문제가 제기될 수 있다.
(5) 실질과세의 원칙
세법은 과세대상소득의 귀속 및 과세표준의 계산을 명의 및 형식과 관계없이 그 실질에 따라 적용하도록 규정하고 있으며, 이를 실질과세의 원칙이라고 한다(국세기본법 제14조 제1항 및 제2항).
지방공사가 수행하는 운영위탁형(시설관리) 대행사업의 경우 해당 시설물 관련 수입금액이 모두 지방자치단체에 귀속되기 때문에 대행사업의 법적성질(대행 또는 위탁) 또는 세금계산서 수수 등의 거래형식에 관계없이 그 실질에 따라 지방자치단체를 해당 사업의 주체 및 납세의무자로 보는 것이 타당하다는 주장이 제기될 수 있다.
(6) 신뢰보호의 원칙
2017년 2월 조특법 시행령 개정 시 이전에 경영개선명령 등에 따라 합병한 경우에도 소급하여 면세를 적용하도록 규정하였으며(부칙 제23조 제1항), 이로 인하여 김포도시관리공사, 용인도시공사, 화성도시공사 등이 세무조사 과정에서 추징되었던 부가가치세를 전액 환급받은 바 있다.
국세청이 과거에 시행령 개정 이전의 대행사업에 대하여도 소급하여 면세를 적용해 주었음에도 불구하고, 시행령 개정 이후의 대행사업에 대하여 과세하는 것은 “신뢰보호의 원칙”을 위반한다는 주장이 제기될 수 있다4).
1) 지방공기업이 수행하는 대행사업은 실무상 운영위탁형(시설관리) 대행사업과 구매위탁형(건설공사) 대행사업으로 구분할 수 있다. 최근 논란이 되는 것은 지방공사가 수행하는 운영위탁형(시설관리) 대행사업의 부가가치세와 관련된 것이므로 본 이슈 진단에서는 운영위탁형(시설관리) 대행사업에 대하여만 다루기로 한다.
2) 행정기관이 법령상 업무를 대행기관으로 하여금 사실상 행하게 하되, 그 명의는 원권한자인 행정기관으로 하고 책임도 원권한자인 행정기관에 귀속되도록 하는 것(법령입안심사기준 p.501, 법제처)
3) 법률에 규정된 행정기관의 장의 권한 중 일부를 다른 행정기관의 장에게 맡겨 그의 권한과 책임 아래 행사하도록 하는 것(행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제2조 제2호)
4) 행정청이 행한 선행조치에 대한 보호가치가 있는 개인의 신뢰를 보호하는 법 원칙. 신뢰보호의 원칙은 위법한 수익적 행정행위에 대한 직권취소 및 철회의 제한, 확약 등 행정의 모든 영역에서 적용(현대행정법(2011년 9월 1일) 49쪽, 한견우, 최진수 저)
