지방공기업 웹진

공공기관 운영과 비상임이사의 역할 기대

민간 기업의 이사회를 구성하는 사외이사의 역할은 중요한 외부 견제 기능을 수행한다. 나아가 외부 전문가의 시각을 유입하면서 객관적인 통제의 기능을 기대할 수 있다. 그러나 그동안의 운영을 보면 많은 수당을 지급함에도 불구하고, 충분하게 역할을 수행하지 못하고 있다는 비판이 있다.

한편 공공기관의 비상임이사에 대한 기대도 매우 크다. 민간 부문에 비해 공익적 관점이 강조되기 때문에 거버넌스의 관점에서 그 중요성은 더욱더 크다. 그럼에도 언론에 비친 모습은 그리 낙관적이지 못하다. 수당은 낮고, 사회적 명성에 비해 적극적인 역할을 수행하지 못하고 있다. 무관심, 무책임, 무능력에 대한 비판이다. 정치적 보은 인사로 충원되는 경우에는 본인의 경력 관리로 활용할 뿐이지 공공기관의 운영에 대해 적극적으로 참여를 하지 못하고 있다는 비판도 제기된다.

공공기관의 운영에 새로운 각도의 전문성과 활력을 투입하면서 한편으로 견제 기능을 강화하기 위한 정책적 방안의 모색이 필요하다. 왜냐하면 공공기관 운영에서 중요한 의사결정의 기능을 수행하기 때문이다.

국가 공공기관과 지방공공기관 관련 법 규정의 비대칭성

이사회의 중요성을 인지하고 이에 관해 중앙정부와 지방정부 모두 관련 공공기관의 이사회에 관한 법 규정은 두고 있다. 그러나 기본적으로 이사의 규정과 임명 절차에만 집중하고 있다.

다만 공공기관의 운영에 관한 법률에서는 비상임이사의 책임에 관해 자세한 규정을 두고 있다. 이에 의하면 상법을 적용하여 이사의 충실의무, 이사의 비밀유지의무, 회사에 대한 책임, 제3자에 대한 책임의 규정을 적용하도록 하고 있다. 그리고 기획재정부장관은 비상임이사가 의무와 책임을 수행하지 못하는 경우에는 해임할 수 있도록 하고 손해배상을 청구하도록 요구할 수 있다. 이를 위해 비상임이사에 대해 직무수행실적을 평가할 수 있도록 하고 있다. 무엇보다 최근 도입이 확산되고 있는 노동이사에 대해서도 규정하고 있다. 그러나 지방공기업법에서는 이러한 운영에 관한 규정이 미비하다. 입법 미비라고 할 수 있다.

공공기관의 운영에 관한 법률 제25조(공기업 임원의 임면) ③ 공기업의 비상임이사는 임원추천위원회가 복수로 추천하는 다음 각 호에 해당하는 사람 중에서 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 기획재정부장관이 임명한다. 이 경우 제2호에 해당하는 사람 1명을 포함하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2020. 6. 9., 2022. 2. 3.>

1. 경영에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람(국공립학교의 교원이 아닌 공무원은 제외한다)

2. 3년 이상 재직한 해당 기관 소속 근로자(「근로기준법」 제2조제1항제1호에 따른 근로자를 말한다. 이하 같다) 중에서 근로자대표(근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우 그 노동조합의 대표자를 말한다. 이하 같다)의 추천이나 근로자 과반수의 동의를 받은 사람

결국 현행 지방공기업법 체계에서는 비상임이사에 대한 통제의 기능을 규정하고 있지만, 한편으로 기능을 활성화하기 위한 정책적 지원의 노력도 필요하다.

OECD의 경향

OECD는 2005년에 ‘공기업 지배구조 가이드라인’을 발표하였다. 우리나라의 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제정에 중요한 영향을 주었고, ‘지방공기업법’의 개정에도 논리적 근거를 제공하였다. 그리고 2013년에는 공기업의 이사회 운영에 관한 원칙과 기준들을 제시하고 있다. 이러한 연장에서 2015년에는 전면 개정을 하면서 제7장에서 공공기관의 이사회 책임을 강조하고 있다. 이에 근거하면 공공기관 이사회는 전략적 지도 및 경영진 감독업무를 수행하기 위해 필요한 권한, 역량, 객관성을 갖추어야 할 것을 전제로 하고 있다. 이에 6가지의 중요한 원칙을 제시한다.

첫째, 공공기관 이사회는 기업의 성과에 대한 명확한 권한과 최종적 책임을 할당받아야 한다. 이사회의 역할은 가급적 회사법에 따라 정의되어야 하며 이사회는 공공기관 소유자로부터 전적인 책임을 부여받아 소유자의 이익을 위해 행동하고 모든 주주를 공정하게 대우해야 한다.

둘째, 공공기관 이사회는 광범위한 권한 및 정부로부터 설정된 목표를 기반으로 전략 수립, 경영감독의 역할을 효과적으로 수행해야 한다.

셋째, 공공기관 이사회 구성은 객관적이고 독립적인 의사결정을 가능하게 해야 한다. 이를 통해 공무원을 포함한 모든 이사회 구성원은 자격요건을 갖추어야 하며 동등한 법적 책임을 가지도록 해야 한다.

넷째, 독립적인 이사회 이사는 객관적인 의사결정을 저해할 수 있는 상당(중요)한 이해관계 또는 해당 기업, 경영진, 주요 주주, 소유권 주체 등과의 관계로부터 자유로워야 한다.

다섯째, 제도적으로 이해의 상충을 피하여 작동되어 이사회 구성원으로 하여금 객관적인 입장에서 이사회 직무를 수행하고 정치적 간섭을 배제할 수 있어야 한다.

여섯째, 이사회 의장은 이사회의 효율적 운영에 관한 책임을 져야 하며 다른 이사회 이사들 간의 조율이 필요한 사안이 발생할 때 소유기관과 연락책으로서의 업무를 수행해야 한다.

역할 수행을 위한 정책 방향

비상임이사는 공공기관의 경영 관련 주요한 의사결정에 참여하여 기관의 지속 가능성을 담보하는 중요한 거버넌스의 주체다. 이에 비상임이사의 기대 역할을 수행하기 위해 필요한 정책은 무엇인지 살펴본다. 첫째, 임명 절차의 투명성이 필요하다. 비상임이사는 선거 결과 당선인의 정치적 보은 인사라는 비판이 많다. 이에 임원추천위원회의 공정성과 객관성에 의존할 수밖에 없다. 이럴 경우 임원추천위원회의 활동에 대한 보다 구체적인 규정이 필요하다. 예컨대 의사결정의 근거와 선임에 대한 기준을 남길 필요가 있다. 위원에 대한 책임감을 제고하는 계기가 될 것이다.

지방공기업법 제58조(임원의 임면 등) ① 공사의 임원은 사장을 포함한 이사(상임이사와 비상임이사로 구분한다) 및 감사로 하며, 그 수는 정관으로 정한다.

⑦ ‌이사(조례 또는 정관으로 정하는 바에 따라 당연히 이사로 선임되는 사람은 제외한다)는 임원추천위원회가 추천한 사람 중에서 임명하되, 상임이사는 사장이 임면하고 비상임이사는 지방자치단체의 장이 임면한다.

⑧ 임원추천위원회는 임원 후보자를 추천하려는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 후보자를 공개 모집하여야 한다.

둘째, 이사회 구성의 대표성을 확보하기 위한 노력도 필요하다. 여성, 전문가, 장애인 등 다양한 의견을 반영하기 위한 노력이 수반되어야 한다. 이와 관련하여 현재 지방공기업법은 규정이 미비하다.

셋째, 비상임이사에 대한 교육이 필요하다. 최소한 재무제표의 숫자에 담긴 의미를 읽어내고 기업 운영의 방향을 제시할 수 있어야 한다. 공인회계사 수준을 요구하는 것이 아니라, 기업 방향을 제시하는 아젠다를 개발하는 지표에 대한 이해를 할 수 있는 교육이 필요하다. 특히 지방공기업은 전국에 걸쳐 분포되어 있기 때문에 지방공기업평가원의 체계적인 지원이 필요하다. 건설, 환경, 시설관리 등 기능별 교육도 가능하다. 또는 기관의 업무 영역은 달라도 유사한 관리 쟁점이 있기 때문에 경영평가 지표를 중심으로 지역 단위별로 교육하는 것도 가능하다. 다양한 방식의 교육이 실행되어야 한다.

지방공기업법 제63조의2(임직원에 대한 교육훈련)
공사의 사장은 임직원에 대하여 제3조에 따른 경영의 기본원칙을 달성하기 위하여 필요한 교육훈련을 실시하여야 한다.

넷째, 새롭게 도입된 노동이사에 대한 기대도 크다. 내부 사정을 잘 알고 있으면서 의사결정 기구인 이사회 위원이 되기 때문에 적극적인 역할이 기대된다. 다만 현업에 집중하고 있었기 때문에 경영 전반에 대한 이해를 제고하기 위한 교육 지원은 필요하다. 특히 국가 공공기관의 경우 노동이사에 대한 법적 근거가 있으나, 현재 지방공기업법은 미비하다. 현재 각 지방정부의 조례로 운영되고 있는데, 행정안전부가 기준을 설정할 필요가 있다.

공공기관 운영에 관한 법률
제25조(공기업 임원의 임면) ③ 공기업의 비상임이사는 임원추천위원회가 복수로 추천하는 다음 각 호에 해당하는 사람 중에서 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 기획재정부장관이 임명한다. 이 경우 제2호에 해당하는 사람 1명을 포함하여야 한다.

1. 경영에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람(국공립학교의 교원이 아닌 공무원은 제외한다)

2. ‌ 3년 이상 재직한 해당 기관 소속 근로자(「근로기준법」 제2조제1항제1호에 따른 근로자를 말한다. 이하 같다) 중에서 근로자대표(근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우 그 노동조합의 대표자를 말한다. 이하 같다)의 추천이나 근로자 과반수의 동의를 받은 사람

다섯째, 속기록은 아니더라도 중요 사항에 관한 기록이 필요하다. 이에 따라 사후적인 평가와 통제를 위한 자료의 축적이 필요하다. 이는 책임을 강화하는 장치일 뿐만 아니라 기업 경영의 투명성을 제고하는 기제가 될 것으로 기대된다.

주민을 위한 공공기관을 위하여

지방공공기관은 국가 공공기관과 달리 규모는 작지만, 전국적인 분포를 하고 있고 주민의 일상에서 공공서비스를 제고하고 있다. 반면 지역에 있어 상대적으로 폐쇄적으로 운영될 우려도 있다. 이제는 지방공공기관 운영의 전문성과 투명성을 제고하는 획기적 전환을 위한 계기가 필요하다. 그러한 레버리지로 비상임이사의 역할과 기능을 강화하는 노력이 추진되기를 기대한다.

비상임이사는 공공기관의 지속 가능성을 담보하는 중요한 거버넌스 주체로,
새롭게 도입된 노동이사제의 활성화 노력이 필요할 때다.

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