지방출자·출연기관의 개념과 현황
지방출자기관은 지자체의 지분이 포함되어 있는 프로젝트금융회사(PFV), 자산관리회사(AMC), 특수목적법인(SPC) 등 상법상 주식회사로, 지방자치단체가 경제진흥을 목적으로 세외 수입 확보, 공공조직 경직성 및 비효율성 개선을 위해 설립된 기관이다. 지방출연기관은 지방연구원, 신용보증, 문화예술, 교육, 장학, 복지, 기업진흥지원 등을 포함한 민법상의 재단법인으로 문화, 체육, 복지 등의 정책 수요를 효율적으로 추진하기 위해 설립된 기관이다.
지방출자·출연기관은 타 공공기관에 비해 관리 감독 및 통제의 수준이 상대적으로 낮아 자율 경영을 통한 경직성 해소, 비효율성 개선이 장점으로 꼽히나 한편으로 방만 경영, 부실화 등의 우려도 존재한다.
지방출자·출연기관은 2021년 9월 30일 현재 지방출자기관 96개, 지방출연기관 725개 등 총 821개가 설립·운영되고 있다. 설립 추이를 살펴보면 7년간 281개, 연평균 40여 개의 기관이 신규로 설립되었다. 이는 동일 기간 8개의 기관이 신규 설립된 지방공기업(연평균 1.14개)의 경우와 큰 차이를 보인다.
권역별로는 수도권이 236개로 가장 많은 기관을 설립하여 운영하고 있었고, 영남권(209), 호남권(153), 충청권(128), 강원권(82), 그리고 제주권(13) 순으로 나타났다. 수도권의 경우, 자치구가 많은 서울특별시, 시·군·구가 많은 경기도의 영향으로 기초지자체가 설립한 기관의 비율이 상대적으로 더 높게 나타났음을 확인할 수 있다.
뉴스 빅데이터를 통한 분석 방법
뉴스 빅데이터 분석을 위한 분석 도구는 뉴스 빅데이터 분석 서비스인 빅카인즈(Big Kinds)2)를 활용하였으며 지방출자·출연기관 관련 뉴스에 대한 연관어 분석을 통해 전반적인 동향을 탐색하였다. 시간적 범위는 출자·출연기관 설립 남설 방지를 위한 제도개선이 담긴 지방출자출연법 개정 시점(’20.06.30)을 중심으로 3개월 이전인 2020년 4월 1일부터 검색기준 종료 시점으로부터 3개월 이후인 2021년 9월 30일까지로 설정하였다. 지역별 분석과 전체 분석을 위해 지역종합지와 중앙지를 각각 구분하였고 전국을 6개 권역으로 묶어 각 지역종합지를 중심으로 분석을 수행하였다.
이를 바탕으로 먼저 특정 권역의 정치, 경제, 사회, 지역 등 뉴스 분류에 대한 분포가 차이를 보이는지를 검정하였다. 다음으로 특정 권역의 월별 키워드 추세를 파악하고 권역별 연관어 분석을 수행해 권역별로 유사하게 나타나는 연관어, 특수성으로 인해 나타나는 연관어 등을 파악하여 지방출자·출연기관의 전반적인, 그리고 지역적인 동향을 파악하고자 하였다.
표 1. 지방출자·출연기관 설립 추이
출처: 행정안전부 지방출자·출연기관 설립 현황 고시
뉴스 빅데이터 분석 결과
중앙지 11개, 지역종합지 28개, 1,688건의 뉴스 기사를 활용하여 분석을 수행하였다. 권역별 뉴스 기사 빈도는 충청권(6개, 576건)이 가장 높게 나타났고, 영남권(9개, 385건), 호남권(6개, 330건), 수도권(3개, 201건), 제주권(2개, 105건), 그리고 강원권(2개, 91건) 순으로 나타났다.
먼저 수도권의 경우, 전체 지역 뉴스 기사에 비해 사회 분야에 대한 뉴스 기사가 많이 보도되었고, 연관어 검색에서 생활임금, 사회적 약자 채용, 정규직 전환, 성범죄 근절 등 채용 및 근로환경과 관련한 정책과 더불어 기관장 내정 의혹, 낙하산 인사에 대한 질책 및 우려를 담은 뉴스 보도가 상당히 높은 비중을 차지하고 있었다.
또 강원권의 경우, 전체 지역의 뉴스 기사에 비해 경제 분야에 대한 뉴스 기사가 많이 보도되었고, 지방출자·출연기관 경영평가와 관련한 연관어와 강원신용보증재단 역할과 관련한 연관어가 도출돼 좋지 못한 평가결과에 대한 우려와 함께 소상공인 지원 등을 위한 기관의 역할에 대한 요구가 컸음을 확인할 수 있었다.
전체 지역의 뉴스 기사에 비해 경제 분야에 대한 뉴스 기사가 적게 보도된 충청권의 경우, 신규 재단 설립 추진 계획 및 경과에 대한 기사, 그리고 부동산, 채용 실태조사 및 감사와 관련한 연관어가 관측되어 방만 경영을 벗어나 투명성을 강조하고자 하는 노력을 볼 수 있었다.
영남권의 경우 기관장 인선과 관련 보도와 더불어 유사중복 업무를 수행하는 출자·출연기관의 통폐합 주장 등 지방공공기관 혁신의 필요성과 관련한 연관어를 확인할 수 있었다.
호남권의 경우에는 지방출자·출연기관을 통해 다양한 일자리를 창출하고자 하는 뉴스 기사와 함께 기관의 운영 개선 및 책임경영의 필요성을 강조하는 연관어가 발견되었고, 제주권은 지방출자·출연기관을 포함한 지방공공기관에 대한 우려를 표명한 기사가 많이 보도되었다.
한편 전국을 대상으로 하는 중앙지와 지역종합지의 동질성 검정을 수행하여 뉴스 기사 분류별 분포에 있어서 유의미한 차이점을 발견하였다. 특히 지역 관련 뉴스 기사의 비중에 있어서 큰 차이가 있음을 확인하였다. 이러한 결과는 지역의 특수성을 포함하는 지방출자·출연기관과 관련한 정보는 지역종합지를 통해 더욱 잘 파악할 수 있음을 시사한다.
이러한 분석 결과를 통해 지역별 현안 및 관심사가 사회, 경제, 투명성, 일자리 창출 등 조금씩 다르고 중앙지보다는 지역종합지가 이러한 뉴스를 해당 지역민들에게 전달하는 데 있어 비교우위를 가짐을 알 수 있었다. 이는 지방자치에서 중앙과는 차별화되는 해당 지역 고유의 지역성과 지역 언론의 중요성을 보여주는 것으로 지방출자·출연기관의 현안 파악에 있어 이 점을 고려해야 함을 시사한다.
뉴스 빅데이터 분석 결과 시사점
뉴스 빅데이터 분석을 통해 당위적 시사점들을 실증적으로 재확인하였다. 첫째, 지방출자·출연기관에서 근무하는 임직원들은 좀 더 책임의식을 가져야 한다는 점이다. 지방출자·출연기관에서 근무하는 임직원들은 사회적 가치 실현을 위한 주체임과 동시에 관련 정책의 수혜자다. 생활임금, 정규직 전환, 성범죄 근절, 인권 보호 등 본 연구의 빅데이터 분석에서 수도권을 비롯한 다양한 권역에서 직간접적으로 언급되었던 연관어들은 근로자들의 사회적 가치를 실현하기 위한 정책으로 지방출자·출연기관의 임직원들에게도 적용된다.
물론 기관에 소속된 직원들에게 감사, 실태조사 등 기관에 대한 통제는 직무만족도를 감소시키는 요인이 될 수 있고, 이러한 통제가 지나칠 경우 기관 운영의 비효율성이 높아질 것이란 우려 역시 존재한다.
하지만 지방출자·출연기관의 직원들은 기관을 운영하는 주체임과 동시에 해당 지방자치단체에 세금을 납부하는 주민이므로 기관의 주인이나 다름없다. 지방출자·출연기관에서 종사하는 근로자들의 책임의식은 방만 경영을 탈피하고 기관의 효율성을 제고함으로써 기관의 사명인 주민 복리 증진과 지역경제 활성화를 실현하는 데 크게 기여할 수 있는 주요 요소 중 하나일 것이다.
둘째, 지방출자·출연기관은 기관 운영의 효율성 제고 및 투명성 강화를 위해 노력해야 하고, 언론은 이에 대한 파수꾼 역할을 수행해야 한다. 본 연구에서 분석된 뉴스 기사를 살펴보면 수도권, 충청권, 제주권 등에서 이에 대한 관심이 높았으며 아직도 낙하산·보은 인사, 채용 비리, 뇌물수수, 수당 부정수급 등 비위행위가 많이 존재함을 파악할 수 있다. 언론보도를 통한 감시가 없었다면 이러한 비위행위는 더욱 많이 자행되었을 것으로 추정된다.
셋째, 지방정부는 지방출자·출연기관의 신규 설립에 대한 보다 신중한 의사결정과 운영에 대한 객관적인 잣대가 필요하다. 지방출자·출연기관의 건전한 운영과 남설 방지를 위해 중앙정부와 입법부는 지방출자·출연법 및 동법 시행령 등의 법령을 제·개정하고, 문제점을 보완하기 위한 다양한 제도를 지속적으로 제안하고 있다.
하지만 본 연구의 현황조사에 따르면 법령의 제·개정 및 제도개선 이후에도 기관의 증가세는 여전하였고, 기관 본연의 목적과 다른 업무를 수행하는 그림자 조직이거나, 기관명은 다르지만 실질적으로 유사한 업무를 수행하는 기관이 다수 존재함을 파악할 수 있었다. 다만 본 뉴스 빅데이터 분석 결과, 충청권, 영남권, 제주권 등 일부 지역에서는 이와 관련한 문제 제기와 더불어 경영평가의 실효성 제고, 유사기관 통폐합 제안 등 지방공공기관 혁신을 위한 노력 역시 존재하였다.
마지막으로 모든 국민은 공공기관에 대한 주인의식을 가져야 한다. 유가증권시장에서 특정 주식을 매수하였을 때 개인의 경제적 이익을 위해 해당 기업의 성공을 기대하는 것과 마찬가지로, 국민들은 개인의 사회적 이익을 위해서라도 공공기관에 대한 관심을 기울일 필요가 있다.
이러한 개인의 관심은 언론의 다양한 뉴스 보도로 연결될 것이고, 이는 정보의 비대칭성을 완화함과 동시에 공공기관에 대한 감시 역할을 수행할 수 있으며, 나아가 대국민 서비스 만족으로 귀결되는 선순환의 지방공공기관 생태계를 조성할 수 있게 될 것이다.
1)
본 소고는 “뉴스 빅데이터 분석을 통한 지방출자·출연기관 동향에 관한 연구”(김범석·하병규·김우섭, 2021)에서 요약·발췌하였습니다.
2)
빅카인즈는 한국언론진흥재단에서 제공하는 뉴스 빅데이터 분석 서비스로 뉴스 카테고리를 자동 분류하고 뉴스 내 핵심 키워드를 추출하는 뉴스 수집시스템, 형태소 분석·개체명 분석·네트워크 분석 등 뉴스 분석시스템, 뉴스 저장시스템 등으로 구성되어 있음.
