지방공기업 웹진

지방공기업 종합혁신방안 추진과제와 경영평가 체계 개편

1969년 「지방공기업법」이 처음 제정된 후, 지방공기업은 지역주민의 복리를 증진시키는 데 있어 그 역할과 중요성이 점차 확대되기 시작하였다. 특히 「지방공기업법」이 처음 제정될 당시 지방공기업의 주된 영역은 지방직영기업의 상수도 사업에 집중되어 있었으나, 1980년 개정 이후 지방공사·지방공단의 설립이 인정되고 1999년 개정 이후 지방공기업 설립인가권이 지방자치단체로 이양되면서 지방공기업은 양적으로 급격히 증가하기 시작하였다.

하지만 지방공기업이 지방자치단체의 외연 확대 수단으로 무분별하게 설립·활용되기 시작하였으며, 방만 경영이 이루어지는 등 지방공기업의 사업과 운영 등에 있어 비효율성의 문제 역시 발생하였다. 그리고 이러한 지방공기업의 비효율적인 문제가 심각해지자 2015년 행정자치부는 지방공기업 종합혁신방안을 추진하였다. 특히 지방공기업 종합혁신방안 추진과제로 경영평가 체계 개편을 포함하여 경영평가가 지방공기업의 실질적인 경영개선으로 이어질 수 있도록 하였다.

성과관리 측면에서 지방공기업 경영평가의 의의

먼저 성과관리란 성과개선을 위하여 성과정보를 생산하고 이를 활용하는 것으로 목표를 설정한 뒤 목표에 대한 성과를 측정하고 성과에 대한 보상과 책임을 위해 성과정보를 활용하는 일련의 관리적 과정이라 할 수 있다.

또한 성과측정은 조직의 행동 및 산출을 모니터링하고 분석해 다른 조직과 비교하기 위한 평가의 개념으로, 이를 통해 공공관리자는 조직이 성과를 얼마만큼 달성하였는지, 무엇이 제대로 이루어지고 있지 않은지, 그리고 성과를 개선하기 위하여 무엇을 해야 하는지를 확인할 수 있다.

이러한 논의에 따라 행정안전부가 지방공기업 종합혁신방안 중 하나로 지방공기업 경영평가 체계 개편을 추진한 이유는 지방공기업 경영평가가 단순히 지방공기업의 성과를 판단하는 것 이상의 의미를 지니고 있기 때문이다. 즉, 지방공기업 경영평가는 사전에 지방공기업이 달성해야 하는 평가 기준을 설정하고 집행 결과와 비교·분석하는 사후관리 방식으로, 평가 결과는 향후 의사결정에 도움이 될 수 있는 객관적 자료로 제시되거나 보상·처벌에 대한 기준이 될 수 있어 지방공기업의 경영개선을 유도할 수 있다.

그리고 지방공기업 경영평가를 실시하는 데 있어 주체·목표·범위·기간·방법·지표 등 다양한 요소들을 고려할 수 있다. 특히 지방공기업 경영평가에 관한 많은 선행연구들은 경영평가 방법 및 지표 등 경영평가의 기술적인 측면 요소에 초점을 맞추었다.

결국 성과관리의 핵심은 성과측정을 통한 성과정보가 공공관리자에게 성과개선에 대한 정보를 제공하는 데 사용되고 있는가이다. 이러한 관점에서 볼 때, 경영평가의 본질적·궁극적 목적 역시 평가 결과의 피드백을 통한 성과개선이라 할 수 있으며, 성과평가는 성과관리 과정의 일부, 즉 성과개선을 위한 관리 수단이라 할 수 있다. 이는 즉, 평가를 통한 성과관리가 제대로 작동하기 위해서는 성과를 측정하는 것뿐만 아니라 평가의 대상들이 성과측정을 통해 제공되는 정보를 성과 개선에 활용해야 한다는 것을 의미한다.

따라서 기존의 선행연구들은 보다 객관적이며 정확하게 지방공기업의 성과를 측정할 수 있도록 지방공기업 경영평가를 발전시키는 데 도움을 주었지만, 지방공기업이 경영평가를 통해 제공되는 정보를 향후 경영계획에 반영하여 성과를 개선하고 있는가에 대한 논의는 부족하였다고 할 수 있다.

지방공기업 경영평가를 통한 성과 피드백

앞서 언급하였듯이, 기술적인 측면에 초점을 맞춘 경영평가 관련 선행연구들은 지방공기업 성과측정에 있어 객관성과 정확성을 제고시키는 데는 기여를 많이 하고 있지만, 지방공기업의 성과 및 평가 결과에 따라 제공되는 성과정보에 대한 반응, 즉 성과 피드백(performance feedback)이 다른지에 대한 관심은 부족하였다.

조직은 제한된 합리성을 지닌 존재로 최적의 수준을 추구하는 것이 아니라 만족할 수 있는 수준에서 목표를 설정하여 이를 추구하고자 하므로 경영평가 결과가 제공되는 성과정보에 대한 의사결정자의 반응은 조직이 만족할 수 있는 최소 성과와 실제 조직의 성과의 차이에 따라 달라질 수 있다.

지방공기업 경영평가에 의해 제공되는 자료, 즉 성과정보는 지방공기업의 경영개선을 위해 활용될 수 있는데, 경영평가를 통한 경영개선이 이루어지기 위해서는 이에 대한 논의가 필요하다. 따라서 본고는 지방공기업이 만족할 수 있는 최소 성과와 실제 성과의 차이에 따라 지방공기업 경영평가 결과에 대한 성과 피드백이 달라지는 데 대해 논의해 보고자 한다.

성과정보로써 지방공기업 경영평가 결과에 따라 성과 피드백을 통한 성과개선

본고는 만족할 수 있는 최소 성과와 실제 성과의 차이에 따라 성과정보에 대한 의사결정자의 반응 또는 성과 피드백이 다를 수 있으므로 비교 가능한 조직의 평균 성과(만족할 수 있는 최소 성과)와 실제 성과의 차이에 따라 평가 결과에 대한 성과 피드백 즉, 성과개선 정도가 다를 것이라고 생각하였다.

개별 지방공기업은 지방공기업 경영평가를 통해 경영성과에 대한 평가를 받은 뒤 유형별로 최종 평가 결과(등급)를 부여받는다. 하지만 지방공기업은 전지적 합리성²⁾을 지닌 존재가 아니다. 이는 즉, 개별 지방공기업은 자신과 비교 대상이 되는 동일 유형 지방공기업들의 평균 성과(사회적 열망 수준³⁾)를 기준으로 목표를 설정하고 이러한 목표 달성 여부에 따라 평가 결과에 대한 성과 피드백이 다를 수 있음을 의미한다.

또한 동일 유형의 평균 성과뿐만 아니라 과거 자신의 성과 즉, 역사적 열망⁴⁾ 수준 역시 조직이 목표를 설정하는 데 기준이 될 수 있으므로 본 연구는 과거 자신의 성과 달성 여부에 따른 차이가 발생하는지를 살펴보았다.

본고의 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 동일유형의 지방공기업의 평균 평점보다 평점이 낮은 지방공기업일수록 당해연도의 성과개선 정도가 증가하는 것으로 나타났다. 이를 통해 사회적 열망 수준과 실제 성과와의 차이가 클수록 성과 피드백 정도가 큰 것을 알 수 있다.

둘째, 역사적 열망 달성 여부를 구분하여 사회적 열망 부족 정도에 따른 성과개선 정도를 살펴본 결과 과거 자신의 성과를 달성한 지방공기업에서는 사회적 열망 부족 정도에 따른 성과개선 정도가 유의미하지 않았으며 과거 자신의 성과를 달성하지 못한 지방공기업에서만 사회적 열망 부족 정도에 따른 유의미한 성과개선이 이루어졌음을 확인할 수 있었다.

이는 즉, 지방공기업이 목표를 설정함에 있어 역사적 열망 수준 역시 기준이 될 수 있으며, 역사적 열망 수준이 달성될 경우에는 사회적 열망 수준이 달성되지 않았음에도 평가 결과에 따른 성과 피드백이 발생하지 않을 수 있으며 향후 성과개선을 위한 노력이 약해질 수 있음을 의미한다.

지방공기업의 지속적인 목표 달성 또는 성과개선을 위한 유인체계 필요

그림 1. 전년도 등급별 성과개선 정도

이와 같은 분석 결과를 바탕으로 본 연구가 제시할 수 있는 정책적 함의는 다음과 같다. 우선, 본고의 분석 결과 비교집단의 성과보다 성과가 낮을수록 성과개선 정도가 큰 것으로 나타났는데, 이는 달리 말하면 현재의 상대평가 제도에서는 비교집단의 성과보다 우수한 성과를 달성한 지방공기업의 지속적인 목표 달성 또는 성과개선을 위한 유인체계가 부족할 수 있음을 의미한다. 이는 전년도에 성과가 우수하여 가·나등급을 받았던 지방공기업의 다음연도 평점은 오히려 감소하고 있음을 <그림 1>에서도 확인할 수 있다.

따라서 우수한 성과를 달성하여 사회적 열망 수준을 달성한 지방공기업이 성과를 지속적으로 유지·개선할 수 있도록 하는 추가적인 유인체계가 필요하다는 점을 시사한다.

다음으로 역사적 열망 달성 여부에 따라 사회적 열망 부족 정도에 따른 성과개선 정도 차이가 있는 것으로 나타났는데, 이는 즉, 역사적 열망을 달성한 지방공기업의 성과개선을 위한 제도적 유인체계가 필요함을 의미한다. 현재의 지방공기업 경영평가에서 과거 자신의 성과 달성 여부에 따른 인센티브 제도는 미비하다고 볼 수 있다.

하지만 만약 본고의 분석 결과처럼 역사적 열망 달성 여부에 따라 다른 지방공기업과의 비교에 의한 평가 결과의 성과 피드백에 차이가 있을 수 있다면, 역사적 열망을 달성하였으며 우수한 성과를 달성하거나 성과개선 정도가 큰 지방공기업에 인센티브를 제공하여 역사적 열망을 달성한 지방공기업의 평가 결과에 대한 성과 피드백을 유도할 필요가 있을 것이다.

1) 본고는 “지방공기업 경영평가와 성과개선에 관한 연구.” 한국지방공기업학회보 17 (2021): 45-72.의 이론적 배경, 분석틀, 분석 결과에 해당하는 내용을 지면 분량의 제약으로 게재하지 못했음을 알립니다. 더욱더 상세히 본고의 내용을 전체적으로 이해하고자 한다면 출판된 논문을 보시길 권장드립니다.

2) 조직은 조직을 둘러싼 환경의 불확실성과 정보의 수집 및 활용 등에 대한 한계로 인한 제약을 받기 때문에 제한된 합리성에 따른 의사결정은 조직의 의사결정에도 적용할 수 있다(Cyert and March, 1963). 따라서 의사결정자는 조직의 열망 수준을 기준으로 하여 현재 상황을 고려하였을 때 바람직한 수준의 성과 즉, 만족할 수 있는 최소의 성과를 조직의 목표를 설정하는데, 이때 조직의 열망 수준은 조직의 과거 성과(또는 역사적 열망 수준, historical aspiration level)와 경쟁 조직의 성과(또는 사회적 열망 수준, social aspiration level)가 될 수 있다(Cyert and March, 1963; Schneider, 1992; Greve, 2003).

3) 지방공기업 경영평가는 지방공기업의 성과를 개선하기 위한 의제된 경쟁기제로, 경영평가 결과 지방공기업은 유형별로 평점에 따라 등급(가등급 - 마등급)을 부여받는다. 특히 개별 지방공기업 경영평가 결과보고서에서는 해당 지방공기업이 포함된 유형의 평균 평점을 같이 공개하고 있으며, 이를 통해 개별 지방공기업은 자신들의 실제 성과와 비교 가능한 다른 지방공기업의 평균 성과(사회적 열망 수준)를 비교할 수 있다. 현재 지방공기업 경영평가체제에서 지방공기업은 사회적 열망 수준에 기반하여 목표를 설정하고자 할 것임을 알 수 있다. 그리고 이는 경영평가 결과 사회적 열망 수준보다 높은 평점을 받는 지방공기업과 사회적 열망 수준보다 낮은 평점을 받은 지방공기업의 성과 피드백이 다를 수 있음을 의미한다.

4) 비교 가능한 다른 조직의 성과(사회적 열망 수준)뿐만 아니라 과거 자신의 성과(역사적 열망 수준) 역시 조직의 열망 수준이 될 수 있다. 개별 지방공기업 경영평가 보고서에서는 해당 지방공기업의 당해연도 평점뿐만 아니라 전년도 평점을 같이 공개하고 있는데, 이를 통해 역사적 열망 달성 여부에 따라서도 지방공기업의 성과 피드백이 다를 수 있음을 생각할 수 있다. 이는 즉, 지방공기업 경영평가제도가 비교 가능한 동일 유형 지방공기업의 평점을 바탕으로 평가하기 때문에 지방공기업의 성과 피드백이 사회적 열망 수준과의 차이에 따라 다를 수 있지만, 사회적 열망 수준과의 차이에 따른 성과 피드백이 역사적 열망을 달성한 지방공기업보다 그렇지 않은 지방공기업에서 더욱 잘 일어날 수 있음을 의미한다.

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