중대재해처벌법은 우리나라의 중대 산업재해 및 시민재해를 줄인다는 의미에서 중요한 법률이다.
하지만 법의 내용과 성격이 형사법의 특성 및 특별법의 성격을 모두 가지고 있다. 중대재해처벌법의 실효성을 높이기 위하여 더욱더 명확한 해석과 이론적 근거가 필요하다. 이에 중대재해처벌법에서 지방공기업에 대한 경영책임자 책임의 의미를 살펴보고 재해 개념의 명확한 내용 등을 검토하며, 나아가 향후를 전망해보고자 한다.
중대재해처벌법의 제정 이유
‘산업안전보건법’은 사업장의 예방의무를 전제로 사업장의 안전보건에 대한 예방의무 책임에 대하여 사업주에 관한 구체적인 의무사항을 규정해 놓은 것이다. 하지만 1981년에 제정된 ‘산업안전보건법’이 2018년에 전면 개정되어 2020년에 시행되었지만, 사업장의 중대재해가 발생하면서 사업주의 책임이 명확하지 않고, 실제적인 책임을 부담하는 자에 대하여 처벌이 이루어지지 않는다는 의견이 지배적이었다.
그러한 측면으로 2017년 ‘재해에 대한 기업 및 정부책임자 처벌에 관한 특별법안’에서 ① 대형재해 사건은 특정한 개인의 위법행위 결과가 아니라, 기업 내 위험관리시스템의 부재, ② ‘한국형 중대재해’를 예방하기 위하여 기업 등이 조직적·제도적으로 철저한 안전관리의 중요성, ③ 재해사고가 발생하더라도 안전관리 주체인 경영자에게 형사책임을 묻기 어려운 사회적 구조, ④ 법인의 경우에 산업안전보건법의 처벌 규정이 있지만 그 처벌의 형량의 낮음, ⑤ 현행 형사법 체계는 기업의 안전관리시스템을 관할하고 지배하는 경영자에 대하여 산업재해에 관한 인식을 전환함과 아울러 안전 조직문화가 확립되지 못한 복합적인 원인을 해결하기 위하여 구체적인 책임을 부담하는 법률이 필요하게 되었다.
사업주, 법인 또는 기관 등이 운영하는 사업장 등에서 발생한 ‘중대 산업재해’와 공중 이용시설 또는 공중 교통수단을 운영하거나 위험한 원료 및 제조물을 취급하면서 안전·보건 조치의무를 위반하여 인명사고가 발생할 때 사업주의 책임이 명확하지 않고, 실제적인 책임을 부담하는 자에 대하여 처벌이 이루어지지 않는다는 의견에 따라 처벌할 수 있는 근거를 마련하고, 사전에 재해를 예방하자는 취지에서 중대재해처벌법이 제정된 것이다.
중대재해처벌법의 경영책임자 논란
중대재해처벌법에서 “사업주”란 자신의 사업을 영위하는 자, 타인의 노무를 제공받아 사업을 하는 자를 말한다(제2조 8호). 또한 “경영책임자 등”이라 하여 사업을 대표하고 사업을 총괄하는 권한과 책임이 있는 사람 또는 이에 준하여 안전보건에 관한 업무를 담당하는 사람과 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업의 장, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조부터 제6조까지의 규정에 따라 지정된 공공기관의 장을 말한다(제2조 9호)라고 규정하고 있다.
여기에서 문제되는 ‘경영책임자’는 사업을 대표하고 총괄하는 권한, 책임이 있는 자를 말한다. 안전보건 업무 담당자와 대표하고 총괄하는 권한과 책임이 있는 자에 준하며, 중대재해처벌법에서는 “실질적으로 지배·운영·관리하는 사업 또는 사업장”에서 경영책임자 등에게 안전보건의무를 규정하고 있다(제4조 제1항 및 제9조 제1항, 제2항). 여기에서 문제가 되는 것이 ‘지배하는 경우’와 ‘운영하는 경우’와 ‘관리하는 경우’가 같은 경영책임자가 책임을 부담하고 기업이라는 법인 내에서 이루지는 경우도 있지만, 지배하는 지배·운영·관리 행위가 각각 다른 책임자가 나타날 수 있다고 본다. 이렇게 각각 지배·운영·관리 행위가 다른 경우에는 누가 책임을 질 것인지가 문제된다.
일반적인 경우에 ‘지배’라는 의미는 소유권이라는 의미로 나타날 수 있고, 운영은 소유자가 할 수도 있다. 하지만 지배가 위탁 행위를 통해 운영되고, 관리의 측면에서 재차 위탁계약을 통해 관리되는 경우가 있다. 예를 들어 건물과 공장 등의 소유자가 위탁 운영 계약을 통하여 위탁 운영자에게 운영을 맡긴다면 경영책임은 운영자가 부담하고, 도급계약 또는 위탁 계약을 통하여 관리자를 선정해 관리 업무가 행해지면 관리자가 안전보건의 책임을 부담한다.
이러한 경우 사고가 발생하면 운영 중에 발생한 사고는 위탁받은 자가 경영책임자 또는 사업주로 책임을 부담하고, 건물주나 시설주인 경우는 책임이 없다고 할 수 있다. 그러나 시설이 위험시설로 분류되어 있고, 운영 중에 시설을 사용하여 발생할 경우는 운영 주체나 관리주체도 책임을 진다. 하지만 위험시설의 안전한 관리를 책임지고 있는 소유자의 책임도 발생할 수 있다.
그러나 현재 법이 시행되기 전 다양한 해석이 있는데, 지배·운영·관리를 모두 행하는 경영책임자만 해당된다는 해석과 지배·운영·관리 중에서 어느 하나의 업무가 행해져도 책임을 부담해야 한다는 해석으로 구분된다. 특히 지배·운영·관리 모두 포함되어야 한다는 것과 각각 하나만 해당되는 경우 외에도 현장에서는 지배와 관리, 혹은 운영 등이 중복 발생할 수 있어 더욱더 명확한 검토가 필요하다1).
그런데 중대재해처벌법의 목적이 재해예방을 전제로 해석되고 지배, 운영, 관리와 상관없이 어느 하나에 해당된다면 각각의 모두 책임을 부담한다고 볼 수 있다.
지방공기업의 경영책임자
중대재해처벌법에서의 경영책임자의 의미에서 지방공기업에 대한 경영책임자의 의미를 살펴볼 필요가 있다. 중대재해처벌법에서 “사업을 대표하고 사업을 총괄하는 권한과 책임이 있는 사람 또는 이에 준하여 안전보건에 관한 업무를 담당하는 사람” 또는 “중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업의 장, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조부터 제6조까지의 규정에 따라 지정된 공공기관의 장” 중 어느 하나에 해당하는 자를 말하는 것으로 규정하고 있다(제2조 제9호).
다시 정리해 보면, 일반 기업은 인사권과 경영권을 가지고 안전보건에 관한 업무를 총괄하여 책임을 부담하고 구체적인 인사권과 경영권을 가지고 있는 자이므로 대표이사가 될 수 있다. 하지만 공기업의 경우 경영책임자 등에 ‘지방자치단체의 장’이나 또는 ‘지방공기업의 장’에서 누구를 경영책임자로 보아야 하는 문제가 발생할 수 있다.
그 내용을 구체적을 살펴보면, 중앙행정기관은 중앙행정기관의 장(정부조직법제2조 제2항)에 따라 행정기관의 장이 되고, 중앙행정기관으로 규정하지 않는 대법원, 국회, 감사원 등은 안전보건업무 담당자를 판단하여야 하고, 지방자치단체의 장인 시, 군, 구 등 자치단체장(지방자치법 제2조제1항)이 책임을 진다.
이외에 공공기관은(공공기관운영에 관한 법률 제4조 및 제6조) 공공기관의 장이 책임을 지며, 지방공기업은 공기업의 장이 책임을 진다. 이외에 학교의 경우를 보면 국립학교는 총장, 국립초중고는 각각 중앙행정기관의 장(예, 국립국악고: 문화관광체육부령)이 지며, 공립학교는 교육감(교육자치법 제2조 및 지방자치법 제121조), 사립학교는 이사장(사립학교법 제2조 제1호)이 책임을 부담하는 것으로 해석할 수 있다.
도급의 제3자 범위의 명확성
중대재해처벌법상 ‘도급’ 규정(제5조, 제9조 제3항) 중에서 제3자의 범위가 모호하게 해석되어 재정리할 필요가 있다. 제3자의 설명을 살펴보면 도급받은 수급인 근로자와 2차 하도급에 대하여 ‘제3자’로 설명하고 있는데 그 적용 대상은 관리책임을 질 수 있는 그 사업장 내로 알 수 있다. 여기서 ‘제3자’라 함은 당사자 외를 말하므로, 사업주와 1차 도급계약을 맺은 자를 제외한 제2차 3차 도급계약이 이루어지는 재하도급의 대상자를 말하는 것이다.
그런데 중대재해처벌법 제5조를 보면 “사업주 또는 경영책임자 등은 사업주나 법인 또는 기관이 제3자에게 도급, 용역, 위탁 등을 행한 경우에는 제3자의 종사자에게···”라고 규정하고 있다. 여기에서의 행한 경우는 사업주가 제3자인 하도급업체와 직접 계약이 이루어진다는 것으로 해석될 수 있어 ‘계약당사자’로 볼 수도 있는 것이다.
일반적으로 도급계약을 하고 수급인이 하도급을 통하여 하도급계약이 이루어지면 하도급을 행할 경우에 해당하는 하수급인이 제3자가 된다. 이러한 제3자 규정은 도급의 책임을 확대하여 동일한 사업장 내의 사내 하도급인 경우에 제2차, 제3차 수급인을 보호하기 위해 제3자의 범위로 추가한 것이다.
하지만 법 내용이 “제3자에게 행한 경우”로 되어 있어 직접 계약을 체결한 당사자로 해석될 수 있으므로 제3자에 대한 범위가 명확치 않은 것이다. 따라서 제3자의 정의를 재검토해야 하면 “제3자의 범위를 도급 및 하도급계약이 되는 모든 범위에 해당하여 관리책임이 미치는 자”라고 재정리해야 한다.
중대재해처벌법의 향후 전망
중대재해처벌법은 우리나라의 중대 산업재해 및 시민재해를 줄인다는 의미에서 중요한 법률이다. 하지만 법의 내용과 성격이 형사법의 특성 및 특별법의 성격을 모두 가지고 있다. 이에 형사법 측면에서 처벌을 실시하려면 명확한 근거와 법적 이론을 내포하고 있어야 법률의 실질적 효과성도 담보된다.
이러한 측면에서 중대재해처벌법의 실효성을 높이기 위하여 더욱더 명확한 해석과 이론적 근거가 필요하다. 중대재해처벌법에서는 단순히 사업주가 예방 조치가 부족하다고 처벌할 수는 없다고 보고, 재해를 당연히 예방해야 함에도 예방하지 않는 사업장인 경우에 처벌이 이루어져야 하는 것이다.
재해가 발생하는 일반적인 원인을 보면 예방을 하지 않아 발생하는 경우가 많다. 하지만 재해 원인을 충분하게 대비하였으나 다른 요인으로 재해가 발생할 수도 있다. 예를 들어 난간대를 설치하였지만 법 규정을 미처 확인하지 않고 설치된 것은 미설치 위반은 아니다. 그러나 근로자의 떨어짐 사고가 발생하였을 때 난간 설치가 미흡한 것으로 추정하여 처벌하는 경우가 발생한다. 엄밀히 이야기하면 규정대로 난간대가 설치되지 않은 것은 난간대의 미설치 위반은 아니지만, 재해가 다른 요인으로 발생할 수 있음에도 재해의 원인을 난간대 설치 미흡으로 추정하여 처벌하는 경우가 발생할 수 있다는 것이다.
그러므로 중대재해처벌법은 사업장과 국민의 안전을 위하여 필요한 법률이지만, 법률의 실효성을 높이려면 더욱 명확한 근거를 제시할 필요가 있다.
이전의 산업안전보건법에서는 실질적으로 기업에서 ‘사업주’의 개념에 대표이사인 자연인의 처벌이 어려웠다. 이것을 개정하기 위하여 중대재해처벌법에서는 대표이사로서 자연인인 ‘경영책임자’에게 직접적인 책임을 지는 자를 처벌하려는 것이 주된 목적이었다. 이러한 의미에서 중대재해처벌법의 경영책임자의 책임은 사업장이나 시민재해를 중심으로 발생하는 중대재해의 직접적인 재해발생에 대한 책임을 묻는 것으로 중요한 의미를 가지고 있다.
그러므로 중대재해처벌법령의 실효성 확보를 위해서는 재해 개념의 명확한 내용, 도급에서 제3자의 범위, 안전에서 핵심인 안전보건교육의 현실성 있는 근거 등을 마련해 중대재해처벌법이 더욱더 명확하게 시행되어야 하며, 지속적인 검토를 통해 보완해나가야 할 것이다.
1)
이와 관련하여 소유자, 위탁 운영자, 관리자가 별도로 있는 경우에는 소유자, 운영자, 관리자도 별도로 부담한다. 하지만 소유자와 운영자가 동일인, 운영자와 관리자가 동일인, 소유자와 관리자가 동일인인 경우에 각각 안전보건의 의무를 부담한다면 해당되지 않는 관리자, 소유자, 운영자도 안전보건책임을 부담할 수 있는지가 문제된다. 물론 소유자가 운영자와 관리자가 동일인 경우는 당연히 부담하는 것으로 볼 수 있다. 하지만 직접적인 안전보건의 책임이 없는 경우에도 책임을 부담하는지는 논란이 있다.
