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도시정책 패러다임의 변화

6.25 전쟁 이후 급속한 산업화로 전례없는 이촌향도의 도시화가 진행되었던 우리나라 도시는 제대로 된 도시계획과 개발제도를 갖출 여유도 없이 밀려오는 인구를 수용할 수밖에 없었다. 도로, 공원, 학교 등 도시 인프라가 갖춰지지 않은 상태에서 주택의 과밀한 신축, 증축, 용도의 혼입, 비위생·무허가 건축 등으로 도시환경은 악화되었고 이러한 개발행태는 도시 주변부로 확장되어 갔다. 부족한 주택문제를 해결하는 데에 급급하여 기존 시가지에는 인프라의 보강 없이 고밀 건축을 허용할 수밖에 없었고, 도시용지를 보충하기 위해서 도시 외곽에 신도시, 택지, 산업단지를 개발하여 도시구역을 외연적으로 확장함으로써 문제를 해결해 왔다. 성장기에 과밀·혼잡의 충격을 온몸으로 받아낸 노후화된 기성 시가지는 급속히 인구와 산업이 빠져나가 활력을 잃고 슬럼화되고 있다. 우리나라 경제와 도시는 고도성장기를 지나 안정성장기로, 2, 3차 산업시대에서 4차 산업시대로 진입하였다. 이러한 도시환경 변화와 인구 감소로 과거와 같은 양적인 도시 개발의 필요성은 점차 사라지고 있다. 이제 시민들은 삶의 질에 관심을 가지게 되었고 경제성장에 걸맞은 도시의 생활 환경과 수준 높은 도시 서비스를 요구하고 있다. 또한, 지구 환경적 문제에 대한 시민의식도 높아졌다. 신도시 같은 편리함만을 추구하는 도시가 아니라 지속가능한 도시, 융복합시대에 부응한 컴팩트한 도시를 추구하고, 역사와 문화, 커뮤니티가 살아 있고 정감 있는 도시 환경에서 살고 싶어 한다. 일자리와 가깝고 다양한 삶의 향기를 느낄 수 있는 도시, 현대적인 도시 서비스가 융복합된 매력있는 도시, 그런 도시에 대한 가치를 더 중시하게 되었다.

이러한 도시 패러다임의 변화에 따라 쇠퇴한 구 시가지는 다시금 우리 삶의 중심 공간으로 재조명하게 되었고, 도시 정책의 중심도 도시개발에서 도시재생으로 전환되어 도시재생 제도가 속속 정비되기 시작하였다. 불량한 시가지의 시급한 정비와 재개발을 위해 2002년 「도시 및 주거환경 개선법」, 2005년 「도시재정비촉진을 위한 특별법」이 제정되었다. 2013년에는 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 법률」(이하 도시재생법)을 제정함으로써 전면 철거 중심의 도시재생을 넘어 도시의 고유한 문화와 역사, 커뮤니티의 회복을 지향하는 명실상부한 도시재생 제도가 마련되었다.

도시재생 제도와 도시재생 사업의 성장

도시재생법은 단순히 물리적 환경을 개선할 뿐 아니라 지역의 커뮤니티, 역사, 문화를 회복하는 종합적이고 체계적인 도시재생 시스템을 구축하도록 한다. 먼저 도시재생 계획체계는 국가도시재생방침 - 도시재생전략계획 - 도시재생활성화계획으로 상위계획부터 실행계획까지 위계를 갖추고 중앙정부, 지자체, 재생지원기구, 도시재생지원센터, 주민협의체, 시민단체 및 전문가가 유기적으로 협력하는 도시재생 거버넌스를 구축하도록 하였다. 또한, 지역의 재생역량을 강화하기 위하여 주민을 조직화하고 교육 및 활동가 양성 방안과 도시재생사업의 재정적인 지원방안도 규정하고 있는데 이를 바탕으로 2014년 「주택도시기금법」을 제정하여 정부 재정지원 외에도 도시재생기금이 직접 재생사업에 투·융자할 수 있는 근거를 마련하였다. 2017년 출범한 문재인 정부는 ‘도시재생 뉴딜’ 정책을 발표하면서 연간 10조 원 이상의 재정 지원, 매년 100개 이상의 사업, 젠트리피케이션 방지 대책, 일자리 창출, 지자체 권한 확대 등을 천명하고 도시재생 정책을 더욱 강력하게 추진하였다.

[표 1] 도시재생법 제정 이후 도시재생사업 선정 현황

(단위 : 개소)

구분		계	기존 사업					신규 사업
구분		계	우리동네 살리기	주거지 지원형	일반 근린형	중심 시가지형	경제 기반형	인정 사업	총괄사업 관리자	혁신 지구
합계		447(88)	62	66	146	71	13	56	26	6
합계		447(88)	특별재생지역 1					56	26	6
선도지역(’14)		13	-	-	5	6	2	-	-	-
2차 지구(’16)		33	-	-	19	9	5	-	-	-
뉴딜 사업	소계	401(88)	62	66	122	56	6	56	26	6
	소계	401(88)	특별재생지역 1					56	26	6
	’17년	68	17	16	15	19	1	-	-	-
	’18년	100	17	28	34	17	3	- -	- -	- -
	’18년	100	특별재생지역 1					- -	- -	- -
	’19년	116(18)	18	18	40	20	2	12	2	4
	’20년	117(70)	10	4	33	-	-	44	24	2

출처 : LH 도시재생지원기구

[표 2] 지역별 도시재생지원센터 현황

(단위 : 개소)

시도	선정 현황		도시재생지원센터
시도	사업 수	시군구 수	광역센터	기초센터	현장센터	기초+현장	전체
서울특별시	19	10	1	-	34	-	35
부산광역시	22	14	1	-	1	10	12
대구광역시	15	7	1	9	9	4	23
인천광역시	16	10	1	5	5	4	15
광주광역시	15	5	1	3	-	10	15
대전광역시	10	5	1	-	7	-	8
울산광역시	12	5	1	-	6	4	11
세종특별자치시	5	1	1	-	3	-	4
경기도	35	14	1	18	31	8	58
강원도	21	9	1	13	17	3	34
충청북도	17	6	1	6	11	1	19
충청남도	21	10	2	8	-	7	17
전라북도	22	10	1	13	17	1	32
전라남도	24	13	1	9	11	7	28
경상북도	25	16	1	13	7	8	29
경상남도	26	13	1	15	10	5	31
제주특별자치도	6	2	1	-	2	3	6
전체	311	149	18	112	171	75	377

출처 : 국토연구원, 도시재생뉴딜 정책평가와 지속가능한 추진방안 연구(2020. 4 기준)

[표 3] 소규모 도새재생사업 및
도시재생 예비사업 선정 현황

구분	계	’18년	’19년	’20년	’21년
개소	306개	77개	68개	75개	86개
정부 지원액	386억 원	100억 원	86억 원	100억 원	100억 원고

출처 : LH 도시재생지원기구, 저자 편집

추진 현황을 보면, 2013년 6월 도시재생법이 제정된 이후 도시재생사업은 양적으로 괄목할 만한 성장세를 보였다. 2020년 말 기준으로 총 447곳이 지정되어 매년 100개소 이상 추진되었다. 이는 소규모 재생사업, 예비사업 등 지원 사업과 서울시 등 비법정 도시재생1)들을 제외한 수치다.

전국 지자체들은 대부분 도시재생 전담조직과 도시재생지원센터를 갖추고 있는데 도시재생지원센터는 2020년 4월 기준으로 광역센터 18개소, 기초센터 112개소, 현장센터 등을 합치면 총 377개소가 설립되었다.

도시재생 전문인력을 양성하고 주민의 역량을 강화하는 사업도 활발하다. 2017년 이후 국토부 산하 LH도시재생지원기구에서만 매년 중앙총괄코디네이터급 교육을 4회, 공무원 교육은 1~2회 정기적으로 시행해 왔고, 지자체에서 시행하는 도시재생대학 운영도 매년 평균 20팀 정도를 지원하고 있다. 또한, 역량강화사업의 일환으로 소규모재생사업(’20년 도시재생예비사업으로 변경)을 선정하여 최대 2억 원까지 지원하는데 2018년부터 2021년까지 총 306곳을 선정하였고 이에 약 386억 원을 지원하고 있다. 2020년에는 고려대 등 6개 대학을 도시재생 전문가 양성대학으로 지정하여 전문인력 양성 체계를 한층 업그레이드하고 있다.

이 외에도 국토교통형 예비사회적기업은 2018년부터 158개 기업을 지정하여 부처 간의 협업 방식으로 인건비, 사업개발비 등 재정을 지원하고 있다. 마을관리협동조합(매년 10여 개 인가)설립 지원사업, 도시재생뉴딜 청년 인턴십 사업(LH, HUG 등에서 650명 배출), 도시재생 청년혁신스타 육성사업(’19년 12개 팀) 등 다양한 사업을 시행하고 있다.

1) 장남종(2020), URBAN PLANNER, 도시계획가협회 : 서울형 도시재생사업의 성과와 과제 ; 서울시는 법정 도시재생활성화사업 37개소 이외에 서울형 도시재생사업(95개), 비법정 서울형 시책사업(26개), 국토부 뉴딜(2개) 등 총 160개 사업을 진행하고 있다.

도시재생사업의 현안 과제

앞서 기술한 바와 같이 정부의 강력한 지원 속에 우리나라 도시재생사업은 크게 성장하였음에도 불구하고 도시재생사업의 지속가능성에 대해서는 회의적인 시각이 많다. 정부가 지원하는 뉴딜사업(마중물 사업)이 완료되면 사업의 동력을 잃게 될 것이라는 우려가 그것이다. 서울, 부산 등 대도시 지자체를 제외하고는 대부분 지자체는 도시재생 경험이 일천하고 지역주민의 자율적 사업 역량은 아직도 취약한 실정이다. 따라서 뉴딜사업 초기에는 시범지구를 선정하여 정부와 지자체 중심으로 사업을 끌고 갈 수밖에 없었다. 마중물사업의 특성상 특정 지역에 한정하여 사업을 시행하고, 사업비도 대부분 어울림센터, 공영주차장과 같은 지자체가 직접 집행할 수 있는 공공시설 설치 비용 위주로 사용되어 대다수 시민은 도시재생사업을 시행한다는 사실과 그 효과를 체감하지 못하는 경우가 많다. 또한, 뉴딜사업에 민간의 참여가 부진하고 정부 지원사업의 의존도가 높다. 이 추세라면 뉴딜사업 후에도 주택개량·건설, 일자리 확대 등 민간투자 사업으로 이어지지 못할까 우려된다.

또 하나의 과제는 지역의 사업시행 역량 문제다. 고령화된 쇠퇴지역의 주민 조직은 전문성과 노하우, 재무적 능력이 부족할 수밖에 없다. 대다수 도시재생활성화지역에는 도시재생사업을 실효성 있게 끌고 갈 사업시행 주체가 부재한 실정이고 앞으로 성장할 가능성도 크지 않아 보인다. 따라서 현실적으로는 도시재생사업을 추진할 능력있는 시행자나 조력자를 어떻게 확보하는가 하는 것이 도시재생뉴딜의 가장 시급한 과제 중의 하나다.

도시재생의 지역화와 지방공기업의 역할

이러한 도시재생사업의 시행주체와 재정 확보, 실행력을 담보하기 위한 대안으로 제시되는 것이 민-관-공의 협력 방식이다. 도시재생을 먼저 경험한 외국에서도 도시재생을 성공적으로 이끌어낸 사례는 대부분 민-관 파트너십(PPP) 형태의 사업이다. 그러나 우리나라의 경우, 재정자립도가 낮고 자율적 의사결정 권한이 약한 기초 지자체는 민관 파트너십(PPP)을 구축하기가 쉽지 않다. 사업성이 낮은 도시재생사업에 민간 투자를 유치하기가 어려울 뿐 아니라 지자체 단독으로 쇠퇴지역의 주택보수, 개량, 건설사업을 시행하기에는 재정적으로 한계가 있다. 또한, 영세한 주민이 규모 있는 도시재생사업을 직접 추진하는 것은 더욱 기대하기 어려운 것이 현실이다.

[표 4] 도시재생뉴딜의 공공기관 참여 현황

(단위 : 개소)

구분	계	기존 사업						신규 사업			비고
구분	계	우리동네 살리기	주거지 지원형	일반 근린형	중심 시가지형	경제 기반형	특별재생 지역	인정 사업	총괄사업 관리자	혁신 지구	비고
전체	401(24)	70	72	127	61	6	1	56	2(24)	6
공공기관	67	4	15	19	11	4
LH	45	2	10	13	19	1
지방공사	22	1	5	6	5	3
’17년	68	17	16	15	19	1		-	-	-
공공기관	9	2	1	1	4	1
LH	8	1	1	1	4	1
지방공사	1	1
’18년	100	17	28	34	17	3	1	-	-	-
공공기관	15	2	4	4	4	1
LH	9		3	3	3
지방공사	6	2	1	1	1	1
’19년	116(2)	18	19(1)	40	21	2		12	(2)	4
공공기관	21(2)	1	5(1)	9	4(1)	2			(2)
LH	11(1)	1	2	6	2(1)				(1)
지방공사	10(1)		3(1)	3	2	2			(1)
’20년	117(22)	10	9(5)	39(6)	11(13)	-		44	(24)	2	지자체 총괄(2)
공공기관	22(22)	5(5)	5(5)	12(12)				(22)
LH	17(17)	4(4)	3(3)	10(10)				(17)
지방공사	5(5)	1(1)	2(2)	2(2)				(5)

출처 : 국토연구원, 도시재생뉴딜 정책평가와 지속가능한 추진방안 연구(2020. 4 기준)

[표 5] 도시재생혁신지구의 개요(’19년 지정)

(단위 : 개소)

구분	사업명	면적(㎡)	사업비(억 원)	계획·시행	내용
도시재생 혁신지구	용산혁신지구 국가시범지구	13,963	5,927(국 250, 지 375, 공 3,524, 기 1,778)	LH, 서울시	8.5천㎡(12층) 규모 공유공간, 지원시설 등의 신산업앵커 시설 8.4천㎡(120호) 규모 신혼희망타운 및 청년주택, 주민편의시설
	고양 성사 국가시범지구	12,355	2,525(국 250, 지 167, 자체 363, 밑 484, 기 1,261)	부동산투자회사 (리츠)	공공·행정·산업·주거 등 99.5천(12층) 규모의 복합환승시설 및 청년, 신혼부부, 주거 취약계층을 위한 공동주책 조성
	천안역세권 국가시범지구	15,215	1886(국 206. 지 137, 자체 및 기업 98, 민 503, 기 942)	부동산투자회사 (리츠)	38천㎡의 복합환승센터, 주상복합시설, 일자리 기반을 위한 지식산업센터 조성으로 삶의 질 도시 활력 제고
	구미혁신융합밸리 국가시범지구	26,660	2,091(국 250, 지 167, 자체 628.5, 기 1,045.5)	구미시	산업융복합클러스터, 제조창업 매칭 플랫폼, 산단어울림 센터 및 주택의 산업문화 주거 복합화로 산업구조 개선 및 주거환경 개선

출처 : 구자훈(2020), 중심 시가지형 재생사업의 정책 동향 및 리츠 개발사례

정부는 뉴딜사업 초기부터 공기업의 적극적인 역할을 기대하고 도시재생사업 유형에 공공기관제안형 사업을 별도로 마련해 관리해 왔다. 2019년에는 도시재생법을 개정하여 총괄사업관리자 제도를 도입하여 재생사업을 LH, 지방공사 등 공공기관에 대행 또는 위탁할 수 있도록 하였고, 공항·항만공사도 도시재생사업 시행자가 될 수 있는 근거를 마련하였다.

<표 4>와 같이 공공기관의 도시재생 참여는 ’17년 9개 사업, ’18년 15개, ’19년 21개, ’20년 22개로 점차 확대되고 있다. 지방공사가 참여하는 사업도 23개 사업으로 꾸준히 늘고 있다.

도시재생 총괄사업관리자 사업도 2019년에는 2개 시범사업에 LH와 부산도시공사가 참여하였고, 2020년에는 SH, 경기도시공사, 경북도시공사, 충북도시공사 4개 지방공사가 추가로 참여하였다.

그러나 현실적으로는 공공기관 제안형, 총괄사업관리자 유형의 사업이라 하더라도 공공기관의 역할은 제한적이다. LH, 지방공사는 해당 기관이 시행하는 임대주택사업 등 거점 단위사업에만 관여하고, 가로정비, 환경개선사업, 주민과 함께하는 여러 가지 소프트웨어 사업 등은 지자체나 도시재생지원센터가 담당한다. 특히, LH는 중앙정부 산하기관으로 인력이나 조직 운영의 특성상 지역 주민과 지자체와 밀착하여 지역 문제를 세심하게 살피면서 장기간 지속적으로 지역의 도시재생사업을 주관하여 시행하기는 어렵다.

따라서 지역의 도시재생 역량을 지속 가능하게 성장시키기 위해서는 ‘도시재생사업의 지역화’가 중요하다. 지역을 중심으로 민-관 파트너십을 구성하여 지역의 자원과 인력을 활용하고 그 성과와 노하우가 지역에 축적되도록 하며, 도출된 재원은 그 지역에 재투자, 순환되는 구조를 갖춰야 한다. 그러기 위해서는 지역을 기반으로 한 능력있는 사업 시행 주체를 육성하는 것이 무엇보다 절실하다. 그 역할로는 지방공기업을 주목할 수밖에 없다. 도시재생혁신지구 사업의 사례에서 보여주듯이 재원 조달과 사업 주체 구성 방식은 리츠 형태의 별도 특수목적회사(SPC)를 설립하여 여러 기관이 협력하여 사업을 추진하는데, 지자체는 지방공사를 통해 지분을 출자하여 사업에 참여하고 있다. 이때 지방공사는 주주의 일원으로서 지역의 의사를 반영하고 대변하며 사업 성과를 지역에 재투자하는 매개체 역할을 할 수 있다. 뿐만 아니라 지역 차원에서 후속사업과 연계사업을 발굴하고 지역의 민간기업 및 주민 조직과 지속적으로 협력하면서 도시재생의 인큐베이터 역할을 할 수 있는 적임 기관이다. 도시재생의 시대에 있어 지역을 중심으로 지역 주민과 대학, 전문가, 활동가 간의 네트워크를 활성화하고 정부와 지자체, 주택도시기금, LH, 관광·철도·항만 관련 공사 등과 협력 체계를 구축하며, 민간의 투자와 참여를 유도하여 민-관-공-주민 간 파트너십(PPP)을 이끌어내는 가장 효율적인 주체로서 지방공사의 역할을 기대해본다.

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